省政府办公厅印发关于支持城市更新行动
省政府办公厅印发关于进一步
若干政策措施的通知
支持城市更新行动若干政策措施的通知
（苏政办规〔2024〕3号）
（苏政办规〔2026〕2号）
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《关于支持城市更新行动的若干政策措施》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
《关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施》已经省人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。
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关于支持城市更新行动的若干政策措施
关于进一步支持城市更新行动的若干政策措施
实施城市更新行动是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大决策部署。
为深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，认真落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，进一步加强改革创新、突破堵点难点，更大力度支持城市更新行动，促进城市高质量发展，现制定如下政策措施。
为深入贯彻习近平总书记关于城市工作重要论述和对江苏工作重要讲话重要指示精神，全面落实我省关于实施城市更新行动指导意见的要求，有力有序推进城市更新工作，进一步优化存量、提升品质、完善结构，坚持走内涵集约、绿色低碳发展之路，努力创造更加美好的城市人居环境，提高全省城市规划、建设、治理水平，现制定以下政策措施。
详细规划可依据国土空间总体规划分区主导功能，优化中心城区用地布局，提升存量更新品质；
发挥国土空间详细规划（以下简称详细规划）引导作用，对符合城市更新需求的既有详细规划，继续沿用；
在确保布局总体稳定、主导功能不变的前提下，可优化单元内城市绿线、蓝线、黄线的位置、边界和形态。
对确需编制或修改的，按照急用先编原则，充分考虑城市更新实际需求编制更新地区详细规划，在单元层次详细规划（即更新规划单元详细规划）中，明确单元主导功能、管控通则，探索基准容积率制度，预留弹性空间；
各地按需编制详细规划，单元层次详细规划应明确城市控制线、主次干路及公共服务和基础设施规模布局等刚性管控要求，可布局一定比例留白用地；
在街区层次详细规划（即更新实施单元详细规划）中，明确保留、改造、拆除的更新区域和地下空间利用范围，合理确定用地性质，细化用途混合和兼容要求，合理确定地块建筑密度、高度、容积率和绿地率等指标。
街区层次详细规划可适度调整单元层次弹性管控内容，明确细化留白用地具体用途。
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（二）科学设置规划指标。
（二）增强规划指标适应性。
对历史城区包括历史文化街区、历史地段等特定区域，按照保护要求因地制宜确定规划指标。
各地可结合人口结构变化趋势，适应性优化教育、养老、托育等公共服务设施规划配置标准和空间布局。
城市更新地区中对现状建筑密度较高等无法达到现行标准和规范的区域，在征得规划范围内利害关系人同意的前提下，按照“优化不恶化”原则，在详细规划中对建筑高度、日照间距、停车配建、建筑密度、绿地率、建筑退让距离等规划指标进行适应性优化完善。
更新项目规划指标无法达到现行标准规范的，可依据现行省城市规划管理技术规定，按不低于现状条件对规划指标进行优化完善。
为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于城市更新地区增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。
支持统一规划、统筹使用产业园内工业用地的兼容配套设施指标。
鼓励主城区建设空间受限的高校，因地制宜盘活现有校区存量用地，通过适当提高容积率等方式，加大学生宿舍建设保障力度。
鼓励各地制定实施以民生公益贡献为导向的容积率奖励政策，支持探索容积率转移平衡机制。
实施公共服务和基础设施、老旧住宅成套化改造等更新项目时，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑面积可不受规划容积率指标制约；
在规划条件外对多保留不可移动文物和历史建筑以及设区市政府认定的具有历史保留价值的建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，可按贡献的建筑面积予以补充。
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推动建立详细规划动态更新机制，探索并联审批，缩短规划许可办理时长。
建立与更新治理需求相适应的详细规划调整机制，结合片区策划及时优化调整详细规划，符合正面清单增加混合地类或转换地类用途、符合条件微调城市控制线等情形可纳入详细规划动态维护（技术修正等），简化论证等程序，支持将修改必要性论证和编制环节合并。
支持地方探索将经地方人民政府审定的城市更新项目实施方案作为详细规划调整的参考，充分考虑规划指标和要求。
支持设区市政府探索依法委托市辖区政府审批相关详细规划。
在确保公共利益和安全的前提下，各地可结合本地实际和更新需要，探索实施建设工程规划许可豁免制度，研究制定豁免清单。
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（四）细化完善供地条件和方式。
（五）优化更新供地方式。
支持各地依法依规运用划拨、出让、租赁等多种方式，保障城市更新项目用地。
工商业用地可采用弹性年期出让、长期租赁、先租后让等形式供应。
对历史城区、历史文化街区内的更新项目，涉及点状布局且确需整体组合供应的地块，可探索将各地块规划条件和整体规划条件一并作为供地条件。
符合《划拨用地目录》且只有一个意向用地者、原土地使用权人申请有偿使用的，可协议出让；
对布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的社区养老、社区管理、群众体育、新能源汽车充电设施等配套设施，可依据详细规划、国家和省相关政策文件，纳入供应地块的规划条件，补齐更新区域公共服务配套短板。
无法按宗地单独供应、不能单独利用的零星建设用地，可协议出让。
对以租赁方式取得国有土地使用权的更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，经依法批准可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地，按规定应当收回土地使用权重新公开出让的除外。
标准厂房、科创平台等用地和可划拨的文教体养老、供水、能源等公共服务、基础设施项目用地，可以作价出资（入股）方式供应。
鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。
零星建设用地（包括边角地、夹心地、插花地等），需与相邻土地一并集中再开发，符合低效产业用地再开发规定的，可按规划要求经批准以协议出让方式供地；
支持各地探索制定以租赁、有限年期划拨等方式临时利用空闲建设用地（不含临时用地）规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。
具备独立再开发利用条件的，按照规划条件确定的用途依法办理供地手续；
其他情形的零星建设用地用于建设非盈利性公共停车场、公共绿地和公共厕所的，可以划拨方式供地。
更新区域内无空闲土地的，可单独设立地下空间建设用地使用权，鼓励复合集约设置公共服务设施。
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结合新产业、新业态发展需要，支持不同产业用地类型合理转换，鼓励各地探索制定存量建设用地用途转换负面清单，依据详细规划、规划条件和供地政策进行混合复合更新，依法依规办理供地手续。
按照保障安全、功能互利原则，在详细规划明确地块主导用途基础上，支持兼容一定比例其他功能。
支持符合国家和省存量土地盘活利用五年过渡期政策的更新活动，五年过渡期自批准之日起计算；
各地可细化兼容正负面清单和比例管控要求，按照主导用途确定供地方式和有偿使用底价。
过渡期满完成更新改造后，可参照不动产历史遗留问题处理规定，办理相关手续。
在原批准的建筑规模内进行兼容改造时，经自然资源部门认定符合正面清单的，无需调整详细规划、可不增收土地有偿使用价款。
对经地方人民政府审定的城市更新项目，因土地用途转换需补缴土地出让金的可以按规定分期缴纳。
鼓励各地根据产业发展的实际需要，考虑采用不高于法定最高出让年限或租赁年期供应产业用地，依法依规予以续期。
更新后的混合用途宗地出让时，属于不同用途不动产难以分割且只有一个使用者情形的，可统一按综合用地、最高不超过50年设定出让年限；
属于不同用途不动产可以分割且最终使用者为不同单位或个人情形的，一般应按宗地所含的具体土地用途分别确定出让年限，并明确不同用途相应的土地面积。
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混合用地在详细规划中采取地类组合表达，具体比例可在规划条件中明确。
各市、县（市、区）人民政府根据实际情况出台本地化解历史遗留问题的政策文件，针对用地手续不完善、欠缴土地出让价款和相关税费、未通过建设工程规划核实、开发建设主体灭失或不再具备相应资格、无法提供竣工材料、已销售房屋的建设用地使用权被抵押或查封、房屋土地信息不一致、项目跨宗地建设等不动产历史遗留问题，明确不动产确权登记路径。
各地可制定混合开发正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准后执行；
（责任单位：省自然资源厅、省财政厅、省住房城乡建设厅、省税务局）
混合用地供应方式按主用途确定，主用途依据建筑面积占比确定。
对城市更新形成的不动产，兼容多种功能的土地和建筑物的，可分割的可按不同宗地范围、不同建筑区域或楼层办理分割审批手续、分区分层设权后，办理不动产登记。
以有偿使用方式供应的，按不同用途分别评估地价，合同中列出各用途地面地价、楼面地价和总价。
立体开发的土地，可按地表、地上、地下分层或按建筑功能分区办理分割审批、分别设权后，办理不动产登记。
支持原不动产权人与更新实施主体依据更新合作和转让协议，依法向不动产登记机构共同申请转移预告登记；
更新完成后，按照预告登记事项申请办理后续登记手续。
各地可制定既有建筑不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对功能转换实行正面清单管理，经自然资源部门认定符合正面清单的，无需办理规划许可。
高校收购周边房地产项目用于学生宿舍，符合各地功能转换正面清单的无需办理规划许可变更。
对申请转让划拨土地使用权的更新项目，经市、县人民政府依法批准可由受让人办理协议出让，按照有关规定核定并缴纳出让价款后依法办理不动产登记。
利用存量房产、土地资源发展国家、省、市支持的生产性和生活性服务业的，可适用5年过渡期政策，过渡期内可不收取有偿使用价款。
对涉及多个土地使用权人、使用权类型不同但不改变土地用途并就地安置的更新项目，在共同约定更新后产权人拥有的原土地使用权类型不变的前提下，可在完成更新后根据约定依法办理不动产登记。
各地可探索制定过渡期续期和征缴土地收益金等管理办法。
（责任单位：省自然资源厅、省委金融办、人民银行江苏省分行、金融监管总局江苏局）
原土地使用权人申请改变土地用途、符合规划的，可以协议方式有偿供地，但变更为商品住宅和法律法规政策等明确需收回的除外。
进一步细化明确既有建筑改造项目施工图审查申请材料的内容，统一新旧标准的适用规则和审查合格证文书样式，提高既有建筑施工图审查效率和规范性。
支持通过收储再供地、按份额定量不定位分割产权等方式，实施空间互换整合、连片更新改造。
鼓励在保障建筑结构安全、有利于保护利用等前提下，组织制定适应既有建筑改造要求的设计审查要点。
商服、公共服务设施等用地可与住宅用地组合供应并同步建成投入运营；
对集中成片开发涉及的零星低效用地，支持探索集体建设用地与国有建设用地置换。
混合用地出让年限可按宗地所含具体土地用途分别确定，不同用途不动产难以分割、只有一个使用权人的也可统一按综合用地确定，最高不超过50年。
相邻工商业用地并宗时，用途一致的可按并宗地块最长剩余年限确定并宗后土地使用年限，补缴有偿使用价款；
工业用地出让底价可按不低于基准地价70%且不低于成本价的原则确定，成本价采取片区内不同用途土地面积或土地价格占比分摊计算。
支持“零增地”技改、“工业上楼”，现有工业用地增加容积率的，不再增收土地价款。
老旧住宅成套化改造增加建筑面积的，不动产登记时予以标注，转让时按规定或约定补缴土地价款。
地下空间使用权价格按照向下递减原则评估确定，地下三层及以下可减免有偿使用价款。
历史遗留问题按照国家、省和各地已有化解政策妥善处置后予以登记。
更新启动时，涉及多产权主体的，由产权人依法共同决议确定实施主体归集产权，在履行相关审批手续后，可将原按份共有变更为共同共有；
更新过程中，可按照产权调整协议等为原所有权、抵押权等权利主体办理预告登记；
更新完成后，运用首次登记、变更登记等方式进行产权登记。
对混合兼容复合利用的，可按不同用途、分空间层次设权；
项目投资额未达25%的，可先行办理转让预告登记，待投资额达到法定条件后办理转让。
预告登记权利人可凭不动产预告登记证明等其他必要材料向有关部门申请办理规划和用地手续。
持续做好“带押过户”“无还本续贷”抵押登记，稳妥推进“带封过户”，降低资产盘活成本。
创新财政资金支持方式，运用“拨改投”，放大乘数效应。
发挥地方政府专项债券“自审自发”试点省份优势，支持符合条件的城市更新项目建设。
（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅）
支持各地探索市政基础设施等领域资产评估，制定核算规则，遴选具有稳定收益回报率的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等资产证券化产品。
对有经营性收益、收费明确的使用者付费基础设施项目，允许采取特许经营模式，鼓励社会资本投资。
建立城市更新项目库，各地依托项目库做好政策资金支持储备，支持金融机构为项目开发建设、运营管理、交易结算、保险保障等提供多元化金融产品和服务，用好新型政策性金融工具补充城市更新项目资本金。
（责任单位：省发展改革委、省财政厅、江苏金融监管局、人民银行江苏省分行、省住房城乡建设厅）
对在城市更新项目中提供公益性设施、促进产业转型升级的，符合税收优惠条件的，减免土地增值税。
对符合条件的城中村改造项目，适用现行棚户区改造有关税费支持政策，可免征改造安置住房相关的城镇土地使用税、单位和个人印花税，可免征城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府性基金，企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。
改造后再转让的，凡不能取得评估价格、但能提供购房发票的，经当地税务部门确认，计算土地增值税时可按发票所载金额从购买年度起至转让年度止每年加计5%计算扣除。
支持地方探索建立“申请制”老旧住房自主更新实施机制，完善流程细则。
各地可运用提高容积率、增配公共服务设施、允许缴存人家庭提取住房公积金并提高贷款额度、提供财政补贴等方式支持自主更新。
（责任单位：省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省财政厅）
支持各地综合运用规划、土地、财政等政策，引导市场主体以收购产权、联合参与等方式实施更新。
鼓励各地搭建城市更新项目推介平台，采用综合评估、评定分离等方法，引入更多市场主体参与更新。
（责任单位：省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省财政厅）
结合城市更新加快盘活行政事业单位和国有企业存量低效闲置资产，重点推动整合闲置房产土地用于高校学生宿舍、养老托育、社区服务等公益场所及文旅消费、社区商业、数字文创等经营性场所。
行政事业单位无合理原因闲置超过1年的房产土地，由财政、机关事务管理部门收回统筹盘活利用。
鼓励国有企业以市场化方式盘活低效闲置房产土地，积极参与城市更新改造。
（责任单位：省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省财政厅、省国资委、省机关事务管理局、省教育厅、省民政厅、省文化和旅游厅）
实行建设工程规划许可豁免制度，省级层面制定豁免建议清单。
建立城市更新项目施工图审查分类管理机制，探索实施自审承诺制，推动施工许可与消防设计审查合并办理。
鼓励各地探索建立与简易低风险、微更新相适应的施工许可豁免制度。
更新项目实施主体取得土地使用权人出具的同意使用土地证明文件，可用于申请办理建设审批手续。
既有建筑原竣工验收备案证明，可作为办理审批审查手续的房屋合法性证明材料。
涉及功能改变、符合规划许可豁免办理规定、纳入正面清单等情形无需办理规划许可的改造项目，可依据经批准的项目实施方案直接办理施工图审查、施工许可、消防审验等手续。
加强建设工程消防审验与消防监督管理衔接，细化信息共享、审批协同、执法协作、工作会商机制。
（责任单位：省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省消防救援总队）
不需要取得施工许可的老旧厂房更新项目，在办理消防验收或消防验收备案时，可提交消防查验报告替代竣工验收报告。
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本政策措施自2026年6月4日施行，有效期至2031年6月3日。
对无法满足现行标准的城市更新项目，历史文化保护传承利用类的由住房城乡建设部门组织专家论证，既有建筑安全隐患消除类的由城市更新项目实施主体组织专家论证，专家论证意见作为设计、施工图审查、施工、竣工验收等的依据。
鼓励各地结合城市更新实际，开展建筑师负责制试点，可探索对该类项目实行施工图审查自审承诺制管理。
在改善消防条件、提升消防本质安全水平的前提下，支持各地对《江苏省既有建筑改造消防设计技术要点（试行）》中尚未包括，但确有现实需求的内容进行试点，适时总结成功经验并复制推广。
鼓励更新实施主体综合运用消防新技术、新产品、加强性技术措施等提升消防安全条件。
对涉及历史文化街区保护利用的更新项目，指导各地编制防火安全保障方案；
对涉及历史建筑改造利用的更新项目，建设单位除依法提交相关材料外，还应当提交特殊消防设计技术资料，由住房城乡建设部门依法组织专家评审，防火安全保障方案和专家评审意见作为相关部门审批管理的依据。
各地应当建立适应城市更新中既有建筑改造利用规划、建设、消防的审批管理规则。
鼓励各地因地制宜，积极探索“城市微鉴定”“社区鉴定师”等城市更新服务制度。
对属于建设工程规划许可豁免清单的项目，申请办理施工图审查、施工许可、消防审验时不再需要提供建设工程规划许可证。
加强消防验收、备案和投入使用、营业前消防安全检查、日常监督检查工作协同，实现审批管理标准统一和结果衔接。
涉及不可移动文物的应符合文物保护相关法律法规和政策规定。
（责任单位：省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省消防救援总队）
指导各地依据建筑所在区域环境、使用功能、规模和高度、耐火等级、防火及疏散能力、消防设施设备配置水平等，建立既有建筑改造项目分级分类目录清单。
对目录清单中的一般项目进一步优化程序要件，其中采用告知承诺制方式申请消防验收备案的，主管部门依据承诺书出具备案凭证。
在不新增地方政府隐性债务、依法合规、风险可控的前提下，鼓励政策性银行和商业银行为城市更新项目实施主体提供长周期、低利率信贷支持。
在保障公共利益前提下，对可经营、可出售、可出租的更新项目或资产，通过REITs、社会投资人＋EPC等多渠道筹集资金，优先通过市场化方式运作。
鼓励更新资源产权人出资自主进行更新改造，共享更新收益。
（责任单位：省财政厅、省发展改革委、省委金融办、人民银行江苏省分行、金融监管总局江苏局、江苏证监局、省住房城乡建设厅）
统筹用好并积极争取中央专项资金，鼓励各地整合、统筹利用各项国家政策性资金，推动城市更新项目实施。
对符合条件的保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设项目，支持纳入地方政府专项债券申报范围。
优化省级专项资金支持方式，更多采取免申即享的方式，对城市更新重点领域和重点地区符合条件的项目提供贷款贴息，撬动更多金融和社会资本参与城市更新，鼓励有条件地区整合资源实行省市（县）联动。
（责任单位：省发展改革委、省财政厅、省住房城乡建设厅）
对国家城市更新试点城市及省级城市更新试点项目，更新主体实施多地块并宗、更新后交易，积极落实因国家建设需要依法征收、收回的房地产等土地增值税有关税费支持政策。
对“工改工”类的低效产业用地更新项目，交易环节的土地增值税等各项税费符合延期缴纳税款条件的，及时予以办理。
依据规划管控要求，结合不同产权主体意愿，分别或者组合运用政府征收收储、产权主体间权属转让、联营入股、自主改造等多种形式开展城市更新活动。
支持各地成立符合地方特点和更新需求的专业化更新实施主体，并通过信息公开、模式创新等途径广泛吸引社会资本参与，形成联动策划、规划、设计、建设、运营一体化更新解决方案，推动开发主体转变为更新地区的长期运营商。
对有经营性收益的城市更新项目，鼓励采用特许经营等形式推动政府和社会资本合作。
鼓励运用各类基层议事协商载体和平台，以多种形式开展更新方案意见征询，推动更新过程中的利益协调和矛盾化解，保障更新项目的顺利实施，实现共建共治共享。
（责任单位：省住房城乡建设厅、省自然资源厅、省发展改革委、省国资委）
建立省级试点项目分类评价办法，对实施水平较高、综合效益明显的项目及时总结经验，纳入省实施城市更新行动可复制经验做法清单在全省推广。
优先推荐国家级奖项，在我省已获批的创建示范和评比表彰项目中，加大对城市更新项目的支持力度。
本文件自2024年6月11日施行，有效期至2029年6月10日。