吉林省人民政府办公厅关于开展城市
吉林省人民政府办公厅
吉政办发〔2016〕74号
吉政办函〔2025〕99号
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为贯彻落实中央、全省城市工作会议和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号），规范城市地下空间建设和管理工作，建立健全城市地下空间规划体系，确保城市地下空间合理有序开发利用，经省政府同意，现就开展全省城市地下空间开发利用规划编制工作提出以下意见：
为做好受洪涝灾害威胁人员提前避险转移保障工作，切实做到应转早转、应转尽转，根据《吉林省防汛条例》、《自然灾害情况统计调查制度》（国防减救办发〔2024〕6号）等相关规定，经省政府同意，提出如下意见。
各地、各有关部门要高度重视编制城市地下空间开发利用规划的重要意义。
为确保防汛避险转移补助精准发放，各地要确定危险区域，落实转移避险方式，建立转移人员台账，依据台账内实际转移人员发放补助。
坚持“统一规划、分步实施，分区管控、适度开发，突出重点、统筹兼顾”的原则。
以城市总体规划为指导，与相关专项规划相衔接，高起点、高标准、高水平开展城市地下空间开发利用规划编制工作。
指面临洪涝威胁时，为保障人民群众生命安全，提前组织危险区域内人员转移，并由属地政府进行临时安置和劝离的行为。
以实现城市地下空间开发利用与城市地下综合管廊、轨道交通、海绵城市建设、城市综合防灾体系、新城新区建设、棚户区改造六个结合为导向，以建立全省城市地下空间开发利用规划编制、法规、政策三个体系为框架，形成城市地下空间规划的整体网络和战略布局。
避险方式分为由政府统一组织的集中避险、分散避险和劝离避险三种方式。
利用3年左右时间，彻底解决工程无序、管理混乱、各自为政等城市地下空间开发利用的乱象，确保城市公共安全，推进城市健康有序发展。
指根据水利、自然资源、住房城乡建设等等部门通过调查评价、风险普查和隐患排查等确定的易受山洪、洪水、城镇积水内涝和强降雨导致的泥石流等因洪涝引发的自然灾害威胁地区。
水利部门负责山洪、河道、水库周边及下游、防洪工程险情等威胁区的确定；
各市、县政府在编制城市地下空间规划之前，应先期开展城市地下空间的调查摸底工作，重点包括地质勘查、测绘、地下设施普查、地下水文数据和地下文物资源收集等规划编制所必需的基础资料，整理城市总体规划、控制性详细规划、人防工程规划、管线综合规划、综合管廊规划及其他相关专业规划资料，建立城市地下空间信息数据库。
在此基础上开展前期评估工作，按照禁建区、限建区、适建区和已建区等不同程度的管控要求，确定地下空间资源总量和开发战略。
城市地下空间开发利用规划主要包括地下交通、公共服务、市政公用、防灾减灾、生产储藏和其他设施等六大类内容。
指乡（镇）政府、街道办事处和村（居）委会根据已确定的危险区域，按照县（市、区）政府相关要求，对现有居住人员（含非常住人口）进行登记，并建立台账。
一是交通设施（静态交通、动态交通），包括地下停车场、地下道路、地下轨道交通等；
台账应根据人员变动情况实行动态管理，逐级更新备案。
二是公共服务设施，包括商业设施、文化娱乐设施、体育设施、文物建筑等；
三是市政公用设施，包括综合管廊、地下管线、各种场站等；
四是防灾减灾设施，包括人防工程、消防工程、储备库、调蓄水池、指挥所等；
2.居住在可能影响人员安全的在册地质灾害隐患点人员；
五是生产储藏设施，包括动力厂、机械厂、物资仓库等；
3.居住在山洪沟沟口迎水面、河流岸边受洪水威胁的人员，河道、沟谷内驻留的生产作业人员（含外来人员），在建工程参建人员；
城市地下空间开发利用规划分为总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划3个层次。
总体规划是城市地下空间开发利用的战略性长远性规划，重点确定地下空间开发利用发展战略、发展目标、总体结构和功能布局，明确慎建区、限建区、适建区和已建区等不同程度的管控要求，明确竖向开发、分层利用的规划标准，提出建设开发时序和实施保障措施等技术要求。
控制性详细规划是按照总体规划的要求，制定交通枢纽、主要场站等城市重要节点的控制与引导指标体系，包括开发强度、建设标准和管控措施等。
8.乡（镇）政府、街道办事处及县级以上政府综合研判风险较大区域内的人员。
修建性详细规划是依据控制性详细规划对地下设施进行形态设计，制定地下空间平面、分层、连通等开发布局方案，指导地下建设项目实施。
规划编制应实现“一本规划管到底”，避免各层次规划脱节。
在总体规划编制中，对于综合管廊、交通枢纽等重要节点区域的规划内容要达到控制性详细规划深度要求，以便补充和完善相应地块控规内容；
县（市、区）政府、乡（镇）政府、街道办事处和村（居）委会对可能因洪涝引发的自然灾害，应当根据风险区域、风险等级情况，编制防汛避险转移应急预案，明确组织领导、转移责任、转移对象、预警信号、转移路线、安全避险地点、联络人员，制作发放避险转移明白卡，每年汛前组织防汛避险知识宣传，开展转移应急演练。
对于近期拟建地下市政设施、大型商业综合体、综合换乘枢纽等重大项目的规划内容要达到修建性详细规划深度要求，以便及时调整地上地下建设方案。
乡（镇）政府、街道办事处和村（居）委会根据县级以上政府转移避险决定、命令或乡、村级应急预案要求，立即通知动员并组织危险区域人员提前避险转移。
城市地下空间开发利用规划作为城市总体规划的专项规划，应当与城市总体规划同步编制，要统筹兼顾城市管线综合规划、综合管廊规划、人防工程规划、综合交通规划、通信基础设施规划、消防规划等相关专项规划，促进“多规合一”。
避险转移人员应服从乡（镇）政府、街道办事处和村（居）委会统一组织安排，主动转移避险。
各市、县政府应结合城市总体规划的编制或修改，将城市地下空间的开发战略、开发规模、平面布局、竖向分层、分区管控、交通组织、重点地区等内容纳入城市总体规划；
对经劝导或者警告后仍拒绝转移的，或在转移指令解除前擅自返回危险区域的，乡（镇）政府、街道办事处应当采取必要措施，使其撤离危险区域。
结合重点区域的开发建设，将主导功能、容积率、覆盖率、开发层数、人防占比、机动车出入口方向、地下联系通道等地下空间利用指标体系纳入控制性详细规划，必要时同步调整地上控制性详细规划；
对处于危险区域内的临时驻留人员（包括在建工地参建人员），在当地实施提前避险转移措施时，乡（镇）政府、街道办事处和村（居）委会应当对其劝离，并确保撤离危险区域。
结合综合管廊等重大地下工程项目，制定地上地下一体化的规划建设方案，将地下建筑与地面建筑相结合，超前于地面建筑的建设。
乡（镇）政府、街道办事处和村（居）委会对人员已经撤离的危险区域，采取设置警戒线、警示牌等管控措施，实行24小时动态巡逻巡查，严禁提前避险转移人员擅自返回撤离区域或其他危险区域。
各市、县政府应当按照城乡规划编制资质管理规定，择优选择具备相应资质的设计单位承担规划编制任务。
县（市、区）政府、乡（镇）政府、街道办事处应指导村（居）委会，在每个自然屯、社区安全区域，利用现有资源设置1至2个临时集中避险点和若干个地势较高且就近的分散避险点，避险点和转移路线应设立醒目标识，并应组织开展安全鉴定和周边风险隐患排查，加强维护和管理。
县级以上城市地下空间开发利用规划需报省城乡规划主管部门审查，待审查同意后，由城市政府批准实施，并报审查部门备案。
任何单位和个人不得擅自变更规划，确需变更的，需按规定程序重新审查及审批。
防汛避险转移时长按48小时计算，超出48小时的，按照我省自然灾害救助相关政策执行。
各市、县政府应当对各类拟建地下工程项目进行重新梳理，结合规划编制及时调整工程建设相关内容，明确建设项目所在区域地下空间的平面形态、功能布局、竖向分层、交通组织、连通避让等方面的控制与引导要求，确保项目建设符合城市地下空间规划，实现城市地下空间的长远发展。
对于未编制地下空间开发利用规划的城市，各级规划主管部门对地下建设项目不予审批。
采取集中避险的人员，由被转移人员所在县级政府统筹安排，给予居住、饮食、医疗等基本生活保障，按照每人每天不低于30元的标准给予补助。
（一）启动阶段（2016年9月至2017年7月）。
采取分散避险的人员，由其所在乡（镇）政府、街道办事处和村（居）委会严格核实后按照每人每天不低于50元的标准给予补助。
加快《吉林省城市地下空间开发利用管理规定》的制定进程，力争尽早出台；
省城乡规划主管部门要抓紧制定工作方案，印发《吉林省城市地下空间开发利用规划编制大纲》《吉林省城市地下空间开发利用规划编制深度》《吉林省城市地下空间开发利用规划编制技术要求》和《吉林省城市地下空间开发利用规划编制技术导则》等技术标准，并适时组织人员培训。
村（居）委会对防汛提前避险转移人员名单在本建制村、本社区范围内公示，公示期不得少于5个工作日；
同时，各市、县政府要抓紧完成地下空间调查摸底，做好规划编制前期准备工作。
经公示无异议后，由村（居）委会将公示和其他有关材料提交乡（镇）政府、街道办事处审批；
《吉林省城市地下空间开发利用管理规定》出台后，省国土资源厅、省人防办等部门要按照相关要求，尽快制定土地出让、产权确认等政策措施；
乡（镇）政府、街道办事处应当在5个工作日完成审批，并将审批意见报县级应急管理部门备案；
全省地级以上城市和梅河口市、公主岭市、延吉市、珲春市、敦化市等重要节点城市要率先完成城市地下空间开发利用总体规划编制工作。
县（市、区）应急管理部门联合财政部门报本级政府批准后，在当年10月底前全额垫付避险转移补助资金，并发放到位。
其中，长春、吉林两市要分别完成2处以上重点区域的控制性详细规划编制工作。
启用蓄滞洪区时，转移按照《蓄滞洪区运用补偿办法》相关补偿政策执行。
（二）推进阶段（2017年7月至2018年7月）。
全省各市、县要全面完成城市地下空间开发利用规划编制工作，并按有关规定依法履行审查报批程序，同时至少完成1处重点区域的控制性详细规划编制工作。
对集中和分散避险转移补助所需资金，省财政按最低标准承担50%，即每人每天分别负担集中避险15元、分散避险25元。
由省应急管理厅依据各地资金发放情况，会同省财政厅形成资金分配建议，报省政府审批同意后据实下达。
各地要依据经批准的城市地下空间开发利用规划，指导本地区地下交通、地下综合管廊、地下调蓄设施、地下商业等重点项目建设。
组织专家对地下空间规划实施情况进行跟踪评估，及时总结经验教训，完善相关技术标准和法律法规。
各县（市、区）政府要根据本地灾害特点和历年转移人员底数，将补助资金纳入本级财政预算或专项支出。
组织人员转移的村（居）委会应及时整理防汛避险转移人员名单和补助发放台账，建档备查。
建立工作协调机制，省住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通运输、人民防空、通信、新闻出版广电、文物、测绘地信、水文、消防、电力等部门要结合各自职能，研究解决我省城市地下空间开发利用规划编制工作中遇到的问题和困难，做好规划编制工作；
应急管理、财政、审计等部门对补助资金使用进行监督检查，发现问题，及时纠正。
各市、县政府要明确责任分工，落实工作经费，健全工作制度，切实保证城市地下空间开发利用规划编制工作有序推进。
对弄虚作假、虚报冒领骗取补助的，一经核实，除追回已冒领骗取的补助外，还要追究相关责任人和当事人责任。
情节严重、影响恶劣的，依法移交纪检监察机关按有关规定严肃处理。
依托国内大专院校和知名院所，聘请国际、国内一流专家和工程技术人员，组建专家顾问组，负责地下空间规划前沿领域的研究和相关法规规章的制定，审查规划成果及协助开展技术培训。
各县（市、区）可结合本地实际，按不低于本补助标准的原则制定本地区县级财政负担部分的防汛避险转移人员补助标准，实现被转移人员补助精细化、标准化管理，切实保障防汛避险转移工作顺畅开展。
在条件成熟时，启动《吉林省城市地下空间开发利用规划管理条例》的立法工作。
各市、县政府应结合本地实际，因地制宜建立健全相关制度或政策文件，研究制定城市地下空间规划编制、建设管理、权属登记、使用管理等方面的规章，界定地下空间开发利用管理有关主体及其职责、职权，明确地下空间开发利用管理有关制度及其内容和程序要求，推进依法行政。
建立地下空间规划的考评机制，将地下空间开发利用规划编制作为地下工程项目规划审批的必备要件，将规划执行情况作为各地政府的一项重要工作，摆在首要议事日程，切实推动城市地下空间开发利用规划管理的法制化和规范化。
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