吉林省人民政府办公厅关于开展城市
吉林省人民政府办公厅关于深化改革
吉政办发〔2016〕74号
吉政办发〔2016〕76号
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为贯彻落实中央、全省城市工作会议和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号），规范城市地下空间建设和管理工作，建立健全城市地下空间规划体系，确保城市地下空间合理有序开发利用，经省政府同意，现就开展全省城市地下空间开发利用规划编制工作提出以下意见：
为贯彻落实《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔201658号）和交通运输部等七部委联合印发的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部令2016年第60号），经省政府同意，提出如下实施意见。
各地、各有关部门要高度重视编制城市地下空间开发利用规划的重要意义。
深入贯彻党中央、国务院及省委、省政府决策部署，全面落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，围绕优先发展公共交通、适度发展出租汽车的基本思路，坚持乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理的基本原则。
坚持“统一规划、分步实施，分区管控、适度开发，突出重点、统筹兼顾”的原则。
充分发挥市场机制调节作用和政府引导规范作用，促进我省出租汽车行业持续健康发展，更好地满足人民群众的出行需求。
以城市总体规划为指导，与相关专项规划相衔接，高起点、高标准、高水平开展城市地下空间开发利用规划编制工作。
以实现城市地下空间开发利用与城市地下综合管廊、轨道交通、海绵城市建设、城市综合防灾体系、新城新区建设、棚户区改造六个结合为导向，以建立全省城市地下空间开发利用规划编制、法规、政策三个体系为框架，形成城市地下空间规划的整体网络和战略布局。
贯彻落实“互联网＋”行动计划，统筹兼顾各方利益，促进巡游出租汽车（以下简称巡游车）转型升级，鼓励和规范网络预约出租汽车（以下简称网约车）经营，实现出租汽车多元化服务、差异化经营、融合共赢。
利用3年左右时间，彻底解决工程无序、管理混乱、各自为政等城市地下空间开发利用的乱象，确保城市公共安全，推进城市健康有序发展。
完善行业法规体系，强化部门联动、共管共治，实现线上线下一体化监管和事前事中事后全过程监管，规范行业管理体制和市场经营行为，创造公平有序的竞争环境，为公众提供安全、可靠、便捷的出租汽车服务。
妥善处理改革、发展和稳定的关系，秉持开放包容、鼓励创新、依法规范的方针，促进新旧业态可持续健康发展，维护社会稳定。
各市、县政府在编制城市地下空间规划之前，应先期开展城市地下空间的调查摸底工作，重点包括地质勘查、测绘、地下设施普查、地下水文数据和地下文物资源收集等规划编制所必需的基础资料，整理城市总体规划、控制性详细规划、人防工程规划、管线综合规划、综合管廊规划及其他相关专业规划资料，建立城市地下空间信息数据库。
在此基础上开展前期评估工作，按照禁建区、限建区、适建区和已建区等不同程度的管控要求，确定地下空间资源总量和开发战略。
出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化出行服务。
城市地下空间开发利用规划主要包括地下交通、公共服务、市政公用、防灾减灾、生产储藏和其他设施等六大类内容。
一是交通设施（静态交通、动态交通），包括地下停车场、地下道路、地下轨道交通等；
城市人民政府要统筹发展巡游车和网约车，实行错位发展和差异化经营，为社会公众提供品质化、多样化的运输服务。
二是公共服务设施，包括商业设施、文化娱乐设施、体育设施、文物建筑等；
三是市政公用设施，包括综合管廊、地下管线、各种场站等；
深入落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）和《吉林省人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见》（吉政发〔2013〕12号），突出城市公共交通的公益属性，将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置。
四是防灾减灾设施，包括人防工程、消防工程、储备库、调蓄水池、指挥所等；
通过加快基础设施建设，提升车辆装备水平，扩大网络覆盖面，实行优先路权及实现城市交通一卡通互联互通等方法，不断提高服务能力和水平，切实提升公共交通出行分担比例，确立其在城市综合交通运输体系中的主体地位。
五是生产储藏设施，包括动力厂、机械厂、物资仓库等；
各城市人民政府应结合本地经济社会发展和人民群众出行需求，在优先发展城市公共交通的同时，科学适度发展出租汽车，不断优化城市交通结构。
要根据城市的不同特点、社会公众多样化出行需求和出租汽车发展定位，综合考虑城市人口数量、公共交通发展程度、城市道路拥堵状况、大气污染防治水平等因素，合理把握出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，建立动态监测和调整机制，逐步实现市场调节。
城市地下空间开发利用规划分为总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划3个层次。
总体规划是城市地下空间开发利用的战略性长远性规划，重点确定地下空间开发利用发展战略、发展目标、总体结构和功能布局，明确慎建区、限建区、适建区和已建区等不同程度的管控要求，明确竖向开发、分层利用的规划标准，提出建设开发时序和实施保障措施等技术要求。
各城市人民政府要根据出租汽车发展定位，保持其与城市公共交通的合理比价关系，科学确定巡游车和网约车的价格管理方式。
控制性详细规划是按照总体规划的要求，制定交通枢纽、主要场站等城市重要节点的控制与引导指标体系，包括开发强度、建设标准和管控措施等。
巡游车实行政府定价或政府指导价，并依法纳入政府定价目录。
修建性详细规划是依据控制性详细规划对地下设施进行形态设计，制定地下空间平面、分层、连通等开发布局方案，指导地下建设项目实施。
确定巡游车价格时，应综合考虑运营成本、燃料补贴调整、居民和驾驶员收入水平、城市交通状况、车辆档次、服务质量等因素。
规划编制应实现“一本规划管到底”，避免各层次规划脱节。
同时，要建立动态调整机制，完善运价与燃料价格联动办法。
在总体规划编制中，对于综合管廊、交通枢纽等重要节点区域的规划内容要达到控制性详细规划深度要求，以便补充和完善相应地块控规内容；
要建立出租汽车行业成本监测机制，为完善行业利益分配、动态调整运价提供依据。
对于近期拟建地下市政设施、大型商业综合体、综合换乘枢纽等重大项目的规划内容要达到修建性详细规划深度要求，以便及时调整地上地下建设方案。
网约车实行市场调节价，城市人民政府认为确有必要的可以实行政府指导价。
城市地下空间开发利用规划作为城市总体规划的专项规划，应当与城市总体规划同步编制，要统筹兼顾城市管线综合规划、综合管廊规划、人防工程规划、综合交通规划、通信基础设施规划、消防规划等相关专项规划，促进“多规合一”。
各市、县政府应结合城市总体规划的编制或修改，将城市地下空间的开发战略、开发规模、平面布局、竖向分层、分区管控、交通组织、重点地区等内容纳入城市总体规划；
结合重点区域的开发建设，将主导功能、容积率、覆盖率、开发层数、人防占比、机动车出入口方向、地下联系通道等地下空间利用指标体系纳入控制性详细规划，必要时同步调整地上控制性详细规划；
按照《吉林省城市公共客运管理条例》的有关规定，经营权使用期限不超过８年，具体期限可由各城市人民政府结合实际自行确定。
结合综合管廊等重大地下工程项目，制定地上地下一体化的规划建设方案，将地下建筑与地面建筑相结合，超前于地面建筑的建设。
对现有经营权未明确经营期限或超过法定经营期限的，各城市人民政府应制定过渡办法，依法合理确定具体期限。
各市、县政府应当按照城乡规划编制资质管理规定，择优选择具备相应资质的设计单位承担规划编制任务。
既有的巡游车经营权，在期限内需要变更经营主体的，要依照法律、法规规定的条件和程序办理变更手续，不得炒卖和擅自转让。
县级以上城市地下空间开发利用规划需报省城乡规划主管部门审查，待审查同意后，由城市政府批准实施，并报审查部门备案。
通过合法转让取得经营权的个体经营者，要依法取得巡游车驾驶员从业资格。
任何单位和个人不得擅自变更规划，确需变更的，需按规定程序重新审查及审批。
对已经实行经营权有偿使用的，各城市人民政府要充分发挥自主权和创造性，对历史遗留问题审慎处理，在考虑市场公平等各方面因素基础上，科学制定过渡方案，逐步取消有偿使用费。
各市、县政府应当对各类拟建地下工程项目进行重新梳理，结合规划编制及时调整工程建设相关内容，明确建设项目所在区域地下空间的平面形态、功能布局、竖向分层、交通组织、连通避让等方面的控制与引导要求，确保项目建设符合城市地下空间规划，实现城市地下空间的长远发展。
对于未编制地下空间开发利用规划的城市，各级规划主管部门对地下建设项目不予审批。
各城市人民政府要建立经营权配置与服务质量信誉考核相挂钩的准入和退出机制。
对实行巡游车经营权总量控制的，可以通过服务质量招投标方式进行经营权配置。
（一）启动阶段（2016年9月至2017年7月）。
对经营权期限届满或者经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格等情形，应依法收回经营权。
加快《吉林省城市地下空间开发利用管理规定》的制定进程，力争尽早出台；
省城乡规划主管部门要抓紧制定工作方案，印发《吉林省城市地下空间开发利用规划编制大纲》《吉林省城市地下空间开发利用规划编制深度》《吉林省城市地下空间开发利用规划编制技术要求》和《吉林省城市地下空间开发利用规划编制技术导则》等技术标准，并适时组织人员培训。
出租汽车经营者要依法与驾驶员签订劳动合同或经营合同，不得通过要求驾驶员垫资、借款等方式，向驾驶员转嫁投资和经营风险。
同时，各市、县政府要抓紧完成地下空间调查摸底，做好规划编制前期准备工作。
严禁出租汽车企业向驾驶员收取高额抵押金，现有抵押金过高的要降低。
《吉林省城市地下空间开发利用管理规定》出台后，省国土资源厅、省人防办等部门要按照相关要求，尽快制定土地出让、产权确认等政策措施；
要发挥信用担保机制作用，鼓励采用保函的方式替代抵押金，为驾驶员“松绑”，打通驾驶员自主选择和流入流出通道，切实维护驾驶员合法权益。
全省地级以上城市和梅河口市、公主岭市、延吉市、珲春市、敦化市等重要节点城市要率先完成城市地下空间开发利用总体规划编制工作。
要利用互联网技术，更好地构建经营者和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式，构建和谐劳动关系。
其中，长春、吉林两市要分别完成2处以上重点区域的控制性详细规划编制工作。
采取承包经营方式的承包人和取得经营权的个体经营者应取得出租汽车驾驶员从业资格，按规定注册上岗并直接从事运营活动。
（二）推进阶段（2017年7月至2018年7月）。
建立承包费、定额任务、劳动报酬集体协商与动态调整机制。
全省各市、县要全面完成城市地下空间开发利用规划编制工作，并按有关规定依法履行审查报批程序，同时至少完成1处重点区域的控制性详细规划编制工作。
鼓励出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商，在综合考虑各种因素，经科学测算、充分沟通后，共同协商确定具体标准。
同时，要根据内外部环境的发展变化，综合考虑多种因素，及时调整优化各方利益格局，化解矛盾纠纷，有效维护驾驶员合法权益，促进劳动关系和谐稳定。
各地要依据经批准的城市地下空间开发利用规划，指导本地区地下交通、地下综合管廊、地下调蓄设施、地下商业等重点项目建设。
组织专家对地下空间规划实施情况进行跟踪评估，及时总结经验教训，完善相关技术标准和法律法规。
鼓励巡游车经营者、网约车经营者（以下称网约车平台公司）通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展。
鼓励巡游车经营者转型提供网约车服务，鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，推广使用符合金融标准的非现金支付方式，拓展服务功能，方便公众乘车。
鼓励个体经营者共同组建具有一定规模的公司，实行组织化管理，提高服务质量，降低管理成本，增强抗风险能力。
鼓励经营者加强品牌建设，主动公开服务标准和质量承诺，开展安全、诚信、优质服务创建活动，加强服务质量管理，提供高品质服务。
网约车平台公司是运输服务的提供者，应具有线上线下服务能力，承担承运人责任和相应的社会责任。
按照《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的规定，各城市人民政府还应充分体现网约车高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况，研究制定网约车车辆的具体标准和营运要求。
要根据当地经济发展水平、居民消费能力、巡游车档次、相邻城市网约车车辆准入标准和价格等实际情况，合理确定车辆档次要求。
同时要对外地车辆本地经营、同一网约车驾驶员和车辆在多个网约车平台公司注册等问题提出明确要求。
网约车平台公司要保证提供服务车辆和驾驶员具有合法营运资质。
强化对提供服务车辆和驾驶员的管理，可采取多种形式与驾驶员签订劳动合同或协议，同时加强驾驶员岗前培训和日常教育。
要定期对提供服务的车辆进行检查，确保车辆技术状况良好，安全性能可靠，具有营运车辆相关保险，保证线上提供服务的车辆与线下实际提供服务的车辆一致，按照国家相关规定和标准提供运营服务。
网约车平台公司要公布符合国家有关规定的计程计价方式，合理确定网约车运价并实行明码标价。
网约车平台公司要加强网络和信息安全防护，依法合规采集、使用和维护个人信息，不得向第三方提供个人隐私和敏感信息，不得泄露事关国家安全的敏感信息，所采集的相关个人信息和生成的相关业务数据应当在中国大陆境内存储和使用。
网约车平台公司不得排除、限制竞争，不得妨碍市场公平竞争，不得侵害乘客合法权益。
不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为。
10.私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。
要依法合理界定私人小客车合乘与营业性运输业务边界，合乘应当是免费或者按照里程计价，合乘服务提供者可分摊燃油、通行费等部分出行成本，但时间成本、车辆折旧等不应分摊。
各城市人民政府要制定具体管理办法，明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等各方的权利、义务和责任，以及信息服务收费标准等具体内容。
各城市人民政府要将出租汽车综合服务区等服务设施纳入城市公共服务设施建设规划，加快专用候车站（点）、加气站、充电设施等出租汽车服务设施建设，妥善解决驾驶员在停车、就餐、如厕、加气、充电等方面的实际困难。
在机场、车站、码头、商场、医院等大型公共场所和居民住宅区，应当划定出租汽车候客区域，为出租汽车运营提供便利，更好地为乘客出行提供服务。
各城市人民政府要落实出租汽车服务质量信誉考核制度和驾驶员从业资格管理制度，制定出租汽车服务标准、经营者和从业人员信用管理制度，明确依法经营、诚信服务的基本要求。
要积极运用互联网、大数据、云计算等技术，建立出租汽车经营者和驾驶员评价系统，畅通乘客投诉举报和服务评价渠道。
记录违法行为、失信行为等信息，依法作为出租汽车经营者和从业人员准入退出的重要依据，并纳入全国信用信息共享平台和全国企业信用信息公示系统。
各城市人民政府要创新监管方式，建立覆盖面广、部门联动力度大、社会公众广为参与的新型监管方式，强化事中事后监管。
要公开出租汽车经营主体、数量、经营权取得方式及变更等信息，定期开展出租汽车服务质量测评并向社会公布。
要建立政府牵头、部门参与、条块联动的联合监督执法机制和联合惩戒退出机制。
要建立完善监管平台与部省平台对接，实时与网约车平台进行数据共享，实现全过程监管。
同时，要实现网上办理车辆、驾驶员资格证、信息安全保障等功能。
要严厉打击非法营运、聚众扰乱社会秩序或煽动组织破坏营运秩序和损害公共利益等行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
要依据《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律、法规，依法查处出租汽车妨碍市场公平竞争的行为和价格违法行为。
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建立工作协调机制，省住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通运输、人民防空、通信、新闻出版广电、文物、测绘地信、水文、消防、电力等部门要结合各自职能，研究解决我省城市地下空间开发利用规划编制工作中遇到的问题和困难，做好规划编制工作；
各市、县政府要明确责任分工，落实工作经费，健全工作制度，切实保证城市地下空间开发利用规划编制工作有序推进。
要成立由宣传、物价、财政、工业和信息化、通信管理、公安、交通运输、商务、人力资源社会保障、工商、税务、质监、人民银行、网信等部门参加的出租汽车改革工作领导小组，明确各部门的职责和具体分工，统筹推进出租汽车改革工作。
要在充分调研的基础上，制定本地深化出租汽车改革实施方案和网约车管理实施细则，明确运力管控、价格管理、市场准入和退出等具体政策，明确改革实施路径，确保各项改革工作有序开展。
依托国内大专院校和知名院所，聘请国际、国内一流专家和工程技术人员，组建专家顾问组，负责地下空间规划前沿领域的研究和相关法规规章的制定，审查规划成果及协助开展技术培训。
各城市人民政府在制定和出台出租汽车改革方案时，要广泛征求巡游车经营者、网约车平台公司、出租汽车驾驶员和乘客意见，提高公众参与度。
在条件成熟时，启动《吉林省城市地下空间开发利用规划管理条例》的立法工作。
要邀请经济、法律等各界专家、学者进行可行性论证与风险评估，并履行合法性审查程序，做到科学民主、风险可控、依法决策。
各市、县政府应结合本地实际，因地制宜建立健全相关制度或政策文件，研究制定城市地下空间规划编制、建设管理、权属登记、使用管理等方面的规章，界定地下空间开发利用管理有关主体及其职责、职权，明确地下空间开发利用管理有关制度及其内容和程序要求，推进依法行政。
各城市人民政府要抓紧制定完善出租汽车管理和经营服务的标准规范，形成较为完善的出租汽车管理制度体系，实现出租汽车行业管理、经营服务和市场监督有章可循。
建立地下空间规划的考评机制，将地下空间开发利用规划编制作为地下工程项目规划审批的必备要件，将规划执行情况作为各地政府的一项重要工作，摆在首要议事日程，切实推动城市地下空间开发利用规划管理的法制化和规范化。
各城市人民政府要加大对改革政策的宣传和引导，通过电视、报纸、网络等媒体，多渠道、多形式地开展宣传活动，引导各方预期，做好政策解读，传递改革声音，回应群众关切。
要密切监测舆情信息，及时掌握舆论反映的热点焦点问题，对人为炒作和不实信息及时予以澄清，防止误读错读和负面炒作，为出租汽车行业改革营造良好的舆论氛围和社会环境。
各城市人民政府要高度重视出租汽车行业稳定工作，全面落实维稳主体责任。
要加强社会沟通，强化社会监督，畅通利益诉求渠道，听取各方意见，主动做好信息发布和舆论引导，凝聚改革共识，回应社会关切，为出租汽车行业改革发展营造良好氛围，提前化解各类不稳定因素。
对改革中的重大决策要开展社会稳定风险评估，要制定应急预案，完善应急处置机制，维护社会稳定。
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