关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见
国办发〔2018〕37号
渝府办发〔2019〕85号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
各区县（自治县）人民政府，市政府有关部门，有关单位：
行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
为认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）精神，全面推行行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核机制，结合我市实际，经市政府同意，制定本实施意见。
制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。
近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面贯彻落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，确保涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件均纳入合法性审核范围，从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法，切实保障人民群众合法权益。
为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益，维护政府公信力，经国务院同意，现就加强行政规范性文件制定和监督管理工作通知如下：
以市、区县（自治县，以下简称区县）政府或其办公机构名义印发的规范性文件，或由市、区县政府部门起草、报请本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件，经起草单位合法性审核机构审核后，再报市、区县政府司法行政部门审核。
坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。
起草单位合法性审核机构要切实履职尽责，把好合法性审核“第一关”。
要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；
市政府有关部门制定的规范性文件，原则上由本部门的合法性审核机构进行审核。
不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；
区县政府各部门、各乡镇政府及街道办事处制定的规范性文件，由该部门、乡镇政府及街道办事处确定的专门机构或人员负责合法性审核。
不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；
不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
起草单位、制定机关办公机构及合法性审核机构应分工协作、共同履职。
不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章、相关政策和上级文件精神，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。
制定机关办公机构对起草单位是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。
凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；
制定机关的合法性审核机构对文件的制定主体、程序、有关内容等进行合法性审核。
对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。
确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。
行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。
要严格审核文件内容是否符合宪法、法律、法规、规章、相关政策规定和上级文件精神；
要加强制发程序管理，健全工作机制，完善工作流程，确保制发工作规范有序。
是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保行政规范性文件合法有效的重要前提。
是否存在违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形；
起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。
是否存在违法增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形。
对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。
合法性审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。
评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。
除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。
材料的完备性、规范性不符合要求的，可以退回起草单位，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。
起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。
起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者完善；
对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。
特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议；
未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。
合法性审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关人员的责任。
起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。
制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。
合法性审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。
制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。
对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。
未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。
建立专家协助审核机制，审核过程中可以采取召集会议、书面征询意见等方式听取专家意见，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。
保障必要审核时间，除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间从送审材料齐备后计算，一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。
制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。
地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。
集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。
全市各级各部门各单位要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为规范性文件合法性审核工作第一责任人。
要结合工作实际，确定规范性文件的公文种类和管理事项类别，明确合法性审核的标准、范围和审核程序，形成程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核制度。
行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。
要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核任务相适应。
对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门要做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。
要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。
县级以上各级人民政府要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。
要积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台。
要制定建设标准，严格落实统一格式、文本等各项管理要求。
地方各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。
要做好与各单位公文管理系统和市政府政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。
对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。
要建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。
要建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。
健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。
制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。
市、区县政府要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入全面依法治市和法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，实行情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。
省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。
合法性审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题。
实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。
地方人民政府负责备案审查的部门要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。
健全行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。
充分利用社会监督力量，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件建议审查制度。
加强党委、人大、政府等系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。
探索与人民法院、人民检察院建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。
完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。
建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；
各地区、各部门要按照要求抓紧对本地区、本部门的文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。
要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；
不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。
各地区、各部门要将本通知的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部。
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关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见
各区县（自治县）人民政府，市政府有关部门，有关单位：
为认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）精神，全面推行行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核机制，结合我市实际，经市政府同意，制定本实施意见。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面贯彻落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，确保涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件均纳入合法性审核范围，从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法，切实保障人民群众合法权益。
以市、区县（自治县，以下简称区县）政府或其办公机构名义印发的规范性文件，或由市、区县政府部门起草、报请本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件，经起草单位合法性审核机构审核后，再报市、区县政府司法行政部门审核。
起草单位合法性审核机构要切实履职尽责，把好合法性审核“第一关”。
市政府有关部门制定的规范性文件，原则上由本部门的合法性审核机构进行审核。
区县政府各部门、各乡镇政府及街道办事处制定的规范性文件，由该部门、乡镇政府及街道办事处确定的专门机构或人员负责合法性审核。
起草单位、制定机关办公机构及合法性审核机构应分工协作、共同履职。
起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章、相关政策和上级文件精神，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。
制定机关办公机构对起草单位是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。
制定机关的合法性审核机构对文件的制定主体、程序、有关内容等进行合法性审核。
要严格审核文件内容是否符合宪法、法律、法规、规章、相关政策规定和上级文件精神；
是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
是否存在违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利的情形；
是否存在违法增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形。
合法性审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。
不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。
材料的完备性、规范性不符合要求的，可以退回起草单位，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。
起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者完善；
特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议；
未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。
合法性审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关人员的责任。
合法性审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。
对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。
建立专家协助审核机制，审核过程中可以采取召集会议、书面征询意见等方式听取专家意见，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。
保障必要审核时间，除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间从送审材料齐备后计算，一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。
全市各级各部门各单位要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为规范性文件合法性审核工作第一责任人。
要结合工作实际，确定规范性文件的公文种类和管理事项类别，明确合法性审核的标准、范围和审核程序，形成程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核制度。
要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核任务相适应。
要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。
要积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台。
要制定建设标准，严格落实统一格式、文本等各项管理要求。
要做好与各单位公文管理系统和市政府政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。
要建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。
要建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。
市、区县政府要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入全面依法治市和法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，实行情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。
合法性审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，定期向制定机关、起草单位通报合法性审核情况和存在的问题。