时间：2022-12-0210:40:13来源：西藏自治区人民政府
制定和监督管理工作的通知
西藏自治区人民政府办公厅关于进一步做好行政执法裁量权基准制定和管理工作的通知
各地(市)行署(人民政府),自治区各委、办、厅、局:
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
行政执法裁量权基准(以下简称裁量权基准)是行政执法机关结合执法实践,按照裁量涉及的不同事实和情节,对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化,以特定形式向社会公布并施行的规则和标准。
行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(国办发〔2022〕27号,以下简称《意见》),就规范裁量权基准制定和管理作出明确规定,并明确提出2023年底前裁量权基准制度普遍建立的工作目标。
制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。
为认真贯彻落实党中央、国务院和自治区党委、政府关于裁量权基准的工作部署,抓好《意见》的贯彻实施,经自治区人民政府同意,现就进一步做好我区裁量权基准制定和管理工作通知如下。
近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。
一、充分认识进一步做好我区裁量权基准制定和管理工作的重大意义党的十八大以来,党中央、国务院高度重视裁量权基准制定和管理工作。
为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益，维护政府公信力，经国务院同意，现就加强行政规范性文件制定和监督管理工作通知如下：
党的十八届三中全会、十八届四中全会、十九届四中全会以及《法治中国建设规划(2020—2025年)》、《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》、新修订的《中华人民共和国行政处罚法》都对建立健全裁量权基准制度提出明确要求,特别是党的二十大报告再次明确提出“深化行政执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,完善行政执法程序,健全行政裁量基准。
强化行政执法监督机制和能力建设,严格落实行政执法责任制和责任追究制度。
坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。
”自治区党委、政府对裁量权基准制定和管理历来也高度重视,区党委全面依法治藏委员会第一、二次全体会议都对进一步规范我区各级行政执法机关的执法行为做了具体部署,自治区人民政府制定出台了《西藏自治区规范行政执法裁量权规定》(以下简称《规定》),区党委依法治藏办向全区各地各部门印发了《关于规范行政执法行为加快建立完善行政执法裁量基准制度的通知》(以下简称《通知》),对我区各级行政执法机关有效规范裁量权基准提出了明确要求和制度规范。
要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；
裁量权基准制度是推进严格规范公正文明执法的一项重要制度。
不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；
按照《意见》要求,建立健全符合我区实际的裁量权基准制度,对于规范全区各级行政执法机关裁量权行使,提升行政执法质量和效能,打造法治化营商环境,维护人民群众切身利益都具有重要意义。
不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；
全区各地各部门要高度重视,把加快制定完善本地本部门本系统的裁量权基准,作为学习贯彻党的二十大精神,落实全面推进依法治国、依法治藏的重要举措,充分认识在2023年底前如期实现建立健全我区裁量权基准制度工作目标的重要性、紧迫性,扎实推动全区法治政府建设取得新进展。
不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
二、明确细化进一步做好我区裁量权基准制定和管理工作的具体要求
不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。
近年来,全区各地各部门不断加强制度建设,按照《规定》要求开展细化量化裁量权基准工作,执法能力和水平有了一定程度的提高。
但在行政执法实践中,裁量权基准制定和管理工作仍存在制定不规范、执行不严格、落实不到位等突出问题,导致行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生。
凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；
为切实推进裁量权基准制定和管理工作,结合我区行政执法工作实际,提出以下要求:
对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。
确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。
《意见》首次从国家层面对建立健全裁量权基准制度作出全面、系统的规定,对各级行政执法机关行使裁量权具有重要的规范作用。
制定裁量权基准是一项专业性、技术性比较强的工作,需要在制定前加强学习和培训。
各地各部门要把学习《意见》与深入贯彻《规定《通知》以及本通知要求相结合,统筹推进。
行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。
2022年12月底前,司法厅以及各地(市)司法行政部门要至少组织1次本地区专题学习培训(视情况可通过线上方式举行),重点围绕《意见》进行解读,着重讲授裁量权基准制定和管理实务,突出培训的专业性和实效性,确保全区各级行政执法机关特别是具体负责制定、管理裁量权基准的部门和人员熟悉掌握相关内容。
要加强制发程序管理，健全工作机制，完善工作流程，确保制发工作规范有序。
2023年6月底前,自治区级行政执法机关要按照职责权限在本系统、本单位至少组织1次专题学习培训,通过集体学习、专业讲解、案例分析、情景模拟等多种方式,提升本系统裁量权基准制定和管理水平,提高本系统的行政执法人员规范适用裁量权基准的能力。
全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保行政规范性文件合法有效的重要前提。
自治区级行政执法机关要对照《意见》《规定》《通知》和本通知要求,认真梳理本部门本系统适用的现行有效的法律、法规、规章及其涉及的裁量权事项,明确需要制定的裁量权基准的事项范围,并结合上级行政执法机关制定的裁量权基准和本部门本系统实际,认真评估论证,分类分项细化、量化裁量权,在2023年6月底前完成本部门本系统适用的裁量权基准制定工作,并向社会公布。
起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。
各地(市)行政执法机关要在2023年8月底前,按要求完成地(市)级地方性法规和政府规章设定的本系统执法事项的裁量权基准制定工作。
对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。
各地(市)、县级行政执法机关对上级行政执法机关已经制定的裁量权基准可以直接适用,也可以结合实际在法定职权范围内进行合理细化量化,但不能超出上级行政执法机关划定的阶次或者幅度。
评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。
下级行政执法机关制定的裁量权基准与上级行政执法机关制定的裁量基准相冲突的,应适用上级行政执法机关制定的裁量权基准。
在本通知发布前,全区各级行政执法机关已经制定的裁量权基准,要对照《意见》和本通知要求进行认真清理,需要进行修订的,应当在2023年9月底前完成全部修订工作。
除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。
建立裁量权基准动态调整机制,裁量权基准所依据的法律、法规、规章立改废的,或者客观情况发生重大变化的,制定该裁量权基准的行政执法机关要及时进行调整,确保法律、法规、规章的有效实施。
起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。
对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。
建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
要依照《意见》《规定》《通知》及本通知要求,准确把握不同执法类型的裁量权基准的不同要求,统筹做好行政处罚裁量权基准以及行政许可、行政强制、行政检查等执法事项的裁量权基准制定工作。
制定裁量权基准要于法有据,在法律、法规、规章规定的裁量权范围内进行合理细化量化。
建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。
要按照包容审慎监管的要求,结合西藏和执法工作实际,研究制定适用本领域的包容免罚清单。
起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。
要牢固树立执法为民理念,简化流程、明确条件、优化服务,要便于执法人员执行、易于行政相对人和社会公众理解。
制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。
要综合考虑行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和我区经济社会发展状况等因素,确保我区裁量权基准具有合法性、合理性、科学性和可操作性。
制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。
行政执法机关应当将制定的裁量权基准及时印发给本系统的行政执法人员。
未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。
在作出行政执法决定前,行政执法人员应当告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由,适用裁量权基准的,应当在行政执法决定书中对所依据的裁量权基准情况予以明确和记载。
制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。
行政处罚裁量权基准可包括总体适用规则和具体裁量标准。
地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。
具体裁量标准采用列表方式,内容应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等。
集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。
裁量阶次一般包括不予处罚、免于处罚、从轻处罚、减轻处罚、一般情形、从重处罚等六种情形,尽量压缩裁量空间。
要将包容审慎监管要求体现在行政处罚裁量权基准制定工作中,不能仅将某一领域单行法中的规定作为制定裁量权基准的唯一依据,不得对轻微违法行为简单地以单行法中的罚责进行处理。
行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。
要认真贯彻落实新修订的《中华人民共和国行政处罚法》以及《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》(国发〔2021〕26号)要求,全面落实“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚”的规定,在裁量权基准中明确不予处罚、免予处罚的情形,避免机械执法导致明显的处罚不合理,引发社会舆情。
对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门要做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。
3.制定行政许可、行政强制、行政检查裁量权基准的具体要求。
县级以上各级人民政府要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。
制定行政许可裁量权基准应当最大程度为市场主体和人民群众提供便利。
法律、法规、规章对行政许可的条件、程序、办理时限、不予受理以及行政许可的变更、撤回、撤销、注销只有原则性规定,或者对行政许可的申请材料没有明确规定的,有关行政执法机关可以对相关内容进行细化量化,但不得增加许可条件、环节,不得增加证明材料,不得设置或者变相设置歧视性、地域限制等不公平条款,以防止行业垄断、地方保护、市场分割。
制定行政强制裁量权基准,要注重防止行政执法权滥用。
地方各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。
法律、法规、规章对行政强制的条件、程序和办理时限只有原则性规定的,有关行政执法机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。
对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。
制定行政检查裁量权基准,要注重防止行政检查过多过滥、重复检查,检查过程不规范不透明,干扰破坏企业正常生产经营。
法律、法规、规章对行政检查的职责和范围只有原则性规定的,有关行政执法机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。
健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。
制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。
以地方政府规章形式制定裁量权基准的,要按照《规章制定程序条例》《西藏自治区人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》规定,认真执行立项、起草、审查、决定、公布等程序;
省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。
以行政规范性文件形式制定裁量权基准的,要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《西藏自治区行政规范性文件制定和备案监督管理办法(修订)》(政府令第159号)等有关要求,严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布、备案审查等程序。
实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。
在裁量权基准制定过程中要深入调查研究、充分研究论证,特别是要了解基层需求,充分听取基层执法人员和行政相对人的意见,确保裁量权基准科学合理、管用好用、符合实际。
地方人民政府负责备案审查的部门要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。
裁量权基准公布后7日内,制定或修订裁量权基准的行政执法机关应当向同级司法行政部门报送备案,同时将裁量权基准抄送同级人民法院。
健全行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。
充分利用社会监督力量，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件建议审查制度。
各地各部门要高度重视裁量权基准制定和管理工作,加强统筹协调,明确任务分工,加大宣传力度和经费保障,组成专班落实。
加强党委、人大、政府等系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。
要推进裁量权基准规范化、标准化、信息化建设,逐步将裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统,为行政执法人员提供精准指引。
探索与人民法院、人民检察院建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。
各级司法行政部门要将裁量权基准制定和管理工作情况纳入法治政府建设考评指标体系,列入法治政府建设督察内容。
自治区级行政执法机关要加强对本系统裁量权基准制定和管理工作的指导,推进相关标准的统一,及时研究解决重点难点问题。
完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。
各级司法行政部门要充分发挥作为政府行政执法协调监督机构的统筹协调、规范保障、督促指导作用,总结推广典型经验,研究解决共性问题,强化日常监督管理,通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式,加强对裁量权基准制度执行情况的监督检查,督促做好贯彻落实工作。
建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；
对于行政执法机关逾期未按规定制定、修订裁量权基准或者不严格适用裁量权基准的,司法厅要及时汇总报请自治区人民政府进行通报。
各地各部门在落实《意见》和本通知工作中遇到的重要事项和问题,请及时报司法厅。
各地区、各部门要按照要求抓紧对本地区、本部门的文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。
要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；
不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。
西藏自治区人民政府办公厅秘书处2022年11月22日印发
各地区、各部门要将本通知的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部。