为深入贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）精神，改革创新公共服务供给机制和投入方式，引导鼓励社会资本积极参与公共服务领域投资运营，提高公共产品和公共服务供给能力与效率，现就推广运用政府和社会资本合作（Public—Private Partnership，PPP）模式，提出以下实施意见。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。
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全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给。
严格界定政府和市场边界，构建监管与协作相结合的政府和社会资本合作机制，积极推进市场化运作，依法保护参与各方合法权益，优化公共产品和服务的市场化配置。
建立激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制，平衡项目经济效益和社会效益，既充分考虑社会资本合理回报，又切实维护公共利益，促进政府的政策目标、社会目标与社会资本的运营效率、技术进步有机结合。
优先选择市场化程度相对较高，价格调整机制相对灵活，需求长期稳定，盈利预期强，权责关系清晰的政府存量债务项目进行试点，循序渐进、逐步推广。
积极探索推广运用PPP模式的有效途径，总结经验，完善制度，规范流程，有序推进相关工作，形成适合本地实际的操作模式。
坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，防止政府支付责任过重，加剧财政收支矛盾。
推进国有林区和国有林场管理体制改革，完善森林经营和采伐管理制度，开展森林科学经营。
深化集体林权制度改革，稳定林权承包关系，放活林地经营权，鼓励林权依法规范流转。
鼓励各级政府在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域已建成的存量项目或按规划布局急需新上项目中开展政府与社会资本的合作，共同参与项目论证、建设、运营等。
其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。
重点推进融资平台公司存量项目按照PPP模式改造，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
在严格保护森林资源的前提下，鼓励社会资本积极参与生态建设和保护，支持符合条件的农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、林业企业等新型经营主体投资生态建设项目。
在市政公用、公共租赁住房、水污染防治、收费公路、重大水利工程等领域可加快工作推进力度。
对社会资本利用荒山荒地进行植树造林的，在保障生态效益、符合土地用途管制要求的前提下，允许发展林下经济、森林旅游等生态产业。
存量项目转型为PPP项目，应依法进行资产评估，防止公共资产流失或贱卖。
在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。
各级行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起PPP项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求向行业主管部门建议发起。
各级政府和有关部门要结合实际做好PPP项目总体规划，综合平衡行业内、区域内项目。
建立健全PPP项目库，对潜在项目进行评估、筛选，综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出绩效、融资方案和财政补贴等要素，开展“物有所值”和财政可承受能力评估论证，进行成本、效益、风险等全面分析，确保采用PPP模式能够提高服务质量和运营效率，实现项目全生命周期成本降低。
推进排污权有偿使用和交易试点，建立排污权有偿使用制度，规范排污权交易市场，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。
加快调整主要污染物排污费征收标准，实行差别化排污收费政策。
加快在国内试行碳排放权交易制度，探索森林碳汇交易，发展碳排放权交易市场，鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易，通过金融市场发现价格的功能，调整不同经济主体利益，有效促进环保和节能减排。
项目实施机构根据项目前期论证情况，对符合条件的备选项目组织编制具体实施方案，确定风险分担方式、项目运作方式、项目投融资结构、回报机制、定价机制和调价公式、配套安排、合同体系、监管方式、采购方式、政府承诺、财政补贴等事宜。
项目实施方案经财政、发展改革及相关行业主管部门审查同意后，报同级政府批准。
支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施。
允许财政补助形成的小型农田水利和水土保持工程资产由农业用水合作组织持有和管护。
各级政府和有关部门要严格按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等要求，规范合作伙伴选择程序、方法和准入门槛，加强对采购环节的监督管理，确保程序公开、过程透明、结果公正，保障各类投资主体平等参与，不得对非公有制资本单独设置附加条件。
鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与具有一定收益的节水供水重大水利工程建设运营。
社会资本愿意投入的重大水利工程，要积极鼓励社会资本投资建设。
项目实施机构应与选定社会资本依法签订项目合作协议，明确双方权利义务，报同级政府批准和财政、发展改革部门备案。
各级政府和有关部门要进一步完善合同协议文本，明确项目关键环节，有效规范合作关系。
社会资本投资建设或运营管理农田水利、水土保持设施和节水供水重大水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取供水水费等经营收益；
明确政府与社会资本间责任界限，并按照权责对等原则合理分配项目风险，原则上，项目设计、建造、财务、运营、维护等风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府承担。
承担公益性任务的，政府可对工程建设投资、维修养护和管护经费等给予适当补助，并落实优惠政策。
社会资本投资建设或运营管理农田水利设施、重大水利工程等，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益；
各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度，既形成社会资本长期稳定的投资回报预期，又坚决维护公共利益。
征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。
对社会效益较好，但经济效益较差、不能覆盖成本的项目，可在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理给予财政补贴，并探索建立动态补贴机制，以预期和稳定财政负担。
（九）通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。
加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。
社会资本或项目公司负责PPP项目融资，各级政府及其部门不承担社会资本或项目公司的偿债责任。
鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权。
除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。
各级财政部门要加强对财政补贴等的风险管理，建立健全项目名录管理制度，强化公共服务成本财政管理，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向同级人民代表大会或其常委会报告。
深入开展农业水价综合改革试点，进一步促进农业节水。
严格坚持财政可承受原则，各级财政每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，原则上应低于一般公共预算支出的10%。
水利工程供非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则合理制定，并根据供水成本变化及社会承受能力等适时调整，推行两部制水利工程水价和丰枯季节水价。
价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。
各级政府和有关部门要依法履行项目监督管理职责，建立健全常态化、全过程的监督检查制度，对项目准备、建设、运营、移交等过程中涉及的项目采购、公共产品和服务质量、价格和收费等实施有效监督，完善项目跟踪问效机制。
事先制定PPP项目临时接管应急预案，社会资本或项目公司发生严重违约情况，按照事先约定及预案及时终止合同并临时接管项目，防范资产流失，维护公共利益。
推动市政基础设施建设运营事业单位向独立核算、自主经营的企业化管理转变。
鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。
各级政府和有关部门应建立健全政府、公众等多方共同参与的综合性评价体系，定期监测项目产出绩效，对项目运行质量和资金使用效益等进行综合评价。
推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。
积极完善绩效评价结果应用机制，政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，将评价结果作为价格、合作期限调整等的重要依据。
（十二）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。
加强对同类项目绩效评价结果的分析，为未来同类项目建设积累经验。
通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。
政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。
各级政府和有关部门在不涉及国家秘密、商业秘密的前提下，应将PPP项目基本情况、合同条款、绩效监测报告和项目重大变更或终止等情况，以适当方式进行公开披露，自觉接受社会监督。
鼓励社会公众和利益相关方对PPP项目违法、违规、违约情况或损害公共利益的其他行为，向政府有关部门反映或提请监督检查。
按照新型城镇化发展的要求，把有条件的县城和重点镇发展为中小城市，支持基础设施建设，增强吸纳农业转移人口的能力。
选择若干具有产业基础、特色资源和区位优势的县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度。
项目实施机构要在项目合同中与社会资本提前明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。
项目协议期满或提前终止合作时，各级政府和有关部门应组建项目移交工作组，组织编制项目移交方案，经同级政府批准后，按规定做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处置等事宜。
加快改进市政基础设施价格形成、调整和补偿机制，使经营者能够获得合理收益。
实行上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金对企业运营进行合理补偿。
省政府成立辽宁省推广政府和社会资本合作模式及推进财政资金统筹使用工作领导小组，负责综合协调全省推广PPP模式相关工作，研究制定具体政策措施，监督指导各市和省直部门开展相关工作。
用好铁路发展基金平台，吸引社会资本参与，扩大基金规模。
省级PPP项目由省直主管部门负责组织实施，省财政厅要强化统筹协调，会同有关部门加强政策沟通和信息交流，完善体制机制。
充分利用铁路土地综合开发政策，以开发收益支持铁路发展。
省发展改革委要会同省直有关部门加强PPP项目审核，严格控制债务高风险地区的新增项目。
各有关部门要按照职责分工，做好相关领域具体工作，并研究建立议事协调和联审机制，形成工作合力。
向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。
各地政府要组建相应工作机制，负责组织实施市、县级PPP项目。
按照构建现代企业制度的要求，保障投资者权益，推进蒙西至华中、长春至西巴彦花铁路等引进民间资本的示范项目实施。
各级政府和有关部门要统一思想，提高认识，将推广PPP模式作为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手，尽快制定本地区、本部门推广运用PPP模式的实施方案，完善PPP工作相关政策制度，建立PPP项目动态管理机制，加快推动更多项目落地。
鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。
省政府将把PPP模式推广运用情况纳入对各市政府的绩效考核范围。
建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。
各级政府和有关部门要加强对推广运用PPP模式的政策保障，积极研究引导社会资本、金融资本等参与PPP项目的有效方式。
逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。
一是简化项目审核流程，进一步减少审批环节，简化办理手续，优化办理程序，建立项目实施方案联评联审机制，项目合同签署后可并行办理必要的审批手续。
探索发展“航电结合”等投融资模式，按相关政策给予投资补助，鼓励社会资本投资建设航电枢纽。
三是完善财税支持政策，统筹运用财政资金，优化调整现有资金使用方向，积极扩大资金来源渠道，综合采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式，加强对PPP项目的支持。
探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。
积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设，拓宽机场建设资金来源。
落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP 模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。
鼓励地方政府与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金。
四是加强PPP项目推介，做好项目梳理和筛选，组织举办多层次、多领域的项目推介会，搭建对接平台。
在做好生态环境保护、移民安置和确保工程安全的前提下，通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站。
加强与金融机构合作，尽快建立向金融机构推介项目的常态化渠道。
在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。
支持符合条件的优质项目申报国家示范项目，争取国家项目推介和政策支持。
鼓励社会资本投资建设风光电、生物质能等清洁能源项目和背压式热电联产机组，进入清洁高效煤电项目建设、燃煤电厂节能减排升级改造领域。
五是鼓励金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审，为项目增进信用等级，提高授信额度，积极为PPP项目提供融资支持。
鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造PPP项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。
积极吸引社会资本投资建设跨区输电通道、区域主干电网完善工程和大中城市配电网工程。
鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行企业债券等市场化方式进行融资。
将海南联网Ⅱ回线路和滇西北送广东特高压直流输电工程等项目作为试点，引入社会资本。
鼓励社会资本投资建设分布式电源并网工程、储能装置和电动汽车充换电设施。
鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则参与PPP项目。
（二十）鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。
支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。
各级政府和有关部门要加大政策解读和培训力度，科学制定计划，积极整合资源，全面提升领导干部及工作人员的认识水平和实践能力。
鼓励高校等教育单位将PPP纳入课程计划，为推广运用PPP模式提供智力支持。
国家规划确定的石化基地炼化一体化项目向社会资本开放。
大力开展调查研究，及时了解和掌握有关情况，发现和解决有关问题，夯实政策制定和项目执行的基础。
进一步推进天然气价格改革，2015年实现存量气和增量气价格并轨，逐步放开非居民用天然气气源价格，落实页岩气、煤层气等非常规天然气价格市场化政策。
各级政府和有关部门要认真梳理现有相关法规、规章和制度、办法，消除推广运用PPP模式的政策性障碍。
积极研究制定针对PPP模式全过程的相关配套办法、规程或指南，强化对参与各方的约束，帮助各方全面了解相关规则。
按照合理成本加合理利润的原则，适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价。
要强化对PPP模式的宣传引导，通过各类媒体大力宣传PPP模式的重要意义、基本知识、成功案例等，增进政府、社会和市场主体共识。
各级财政、发展改革部门要积极搭建本级信息发布平台，集中向社会公开发布成熟的项目信息，鼓励和方便社会资本参与项目建设运营。
完善可再生能源发电价格政策，研究建立流域梯级效益补偿机制，适时调整完善燃煤发电机组环保电价政策。
研究出台具体试点办法，鼓励和引导民间资本投资宽带接入网络建设和业务运营，大力发展宽带用户。
推进民营企业开展移动通信转售业务试点工作，促进业务创新发展。
推动中国铁塔股份有限公司引入民间资本，实现混合所有制发展。
（二十四）鼓励民间资本参与国家民用空间基础设施建设。
完善民用遥感卫星数据政策，加强政府采购服务，鼓励民间资本研制、发射和运营商业遥感卫星，提供市场化、专业化服务。
积极推进养老、文化、旅游、体育等领域符合条件的事业单位，以及公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制，为社会资本进入创造条件，鼓励社会资本参与公立机构改革。
通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设。
尽快出台鼓励社会力量兴办教育、促进民办教育健康发展的意见。
各地在编制城市总体规划、控制性详细规划以及有关专项规划时，要统筹规划、科学布局各类公共服务设施。
各级政府逐步扩大教育、医疗、养老、体育健身、文化等政府购买服务范围，各类经营主体平等参与。
进一步完善落实非营利性教育、医疗、养老、体育健身、文化机构税收优惠政策。
对非营利性医疗、养老机构建设一律免征有关行政事业性收费，对营利性医疗、养老机构建设一律减半征收有关行政事业性收费。
民办教育、医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办教育、医疗机构相同的价格政策。
养老机构用电、用水、用气、用热，按居民生活类价格执行。
除公立医疗、养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他医疗、养老服务实行经营者自主定价。
营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。
认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。
政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。
鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。
政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。
平衡好社会公众与投资者利益关系，既要保障社会公众利益不受损害，又要保障经营者合法权益。
政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。
建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。
政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。
项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜。
对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域，政府投资可根据实际情况给予支持，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。
在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。
抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。
支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务。
探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款，允许利用相关收益作为还款来源。
鼓励金融机构对民间资本举办的社会事业提供融资支持。
探索采取信用担保和贴息、业务奖励、风险补偿、费用补贴、投资基金，以及互助信用、农业保险等方式，增强农民合作社、家庭农场（林场）、专业大户、农林业企业的贷款融资能力和风险抵御能力。
在国家批准的业务范围内，加大对公共服务、生态环保、基础设施建设项目的支持力度。
努力为生态环保、农林水利、中西部铁路和公路、城市基础设施等重大工程提供长期稳定、低成本的资金支持。
大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。
政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。
（三十九）支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。
大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。
支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。
推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。
建立规范的地方政府举债融资机制，支持地方政府依法依规发行债券，用于重点领域建设。
创新重点领域投融资机制对稳增长、促改革、调结构、惠民生具有重要作用。
各地区、各有关部门要从大局出发，进一步提高认识，加强组织领导，健全工作机制，协调推动重点领域投融资机制创新。
各地政府要结合本地实际，抓紧制定具体实施细则，确保各项措施落到实处。
国务院各有关部门要严格按照分工，抓紧制定相关配套措施，加快重点领域建设，同时要加强宣传解读，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，充分调动社会投资积极性，切实发挥好投资对经济增长的关键作用。
发展改革委要会同有关部门加强对本指导意见落实情况的督促检查，重大问题及时向国务院报告。
推进排污权、碳排放权交易试点，鼓励社会资本参与污染减排和排污权、碳排放权交易
财政部、环境保护部、发展改革委、林业局、证监会（其中碳排放
鼓励和引导社会资本参与节水供水重大水利工程建设运营的实施意见，积极探索多种形式的水权交易流转方式，鼓励社会资本参与节水供水重大水利工程投资建设
选择若干县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度
通过业主招标等方式，鼓励社会资本投资常规水电站和抽水蓄能电站
政府使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，支持重点领域产业投资基金管理办法
完善价格形成机制，增强重点领域建设吸引社会投资能力
注：有2个或以上负责单位的，排在第一位的为牵头单位。