为认真贯彻节水优先方针，全面落实水资源刚性约束制度，提升水资源节约集约利用水平，促进绿色低碳高质量发展，省水利厅牵头起草了《关于落实节水优先方针全面推进水资源节约集约利用的意见（征求意见稿）》，现公开征求社会公众意见。
中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见
请将有关意见建议通过电子邮件反馈，公开征求意见截止时间为2025年9月3日。
健全资源环境要素市场化配置体系，推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，是提升资源环境要素利用效率的关键举措。
为深化资源环境要素市场化配置改革，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。
电子邮箱：jieshuiban＠shandong.cn
附件：关于落实节水优先方针全面推进水资源节约集约利用的意见（征求意见稿）
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持有效市场、有为政府，坚持问题导向、分类施策，坚持目标导向、协同推进，坚持循序渐进、防范风险，建立健全资源环境要素配额分配、市场交易、监督管理等制度，完善资源环境要素交易市场，健全权责清晰、运行顺畅、协同高效的资源环境要素市场化配置体系，促进资源环境要素支持发展新质生产力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。
主要目标是：到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。
山东是经济大省、农业大省、工业大省、人口大省，同时也是严重缺水的省份。
山东多年平均水资源量302.79亿立方米，仅占全国的1%，但人口、耕地和经济总量分别占全国的7%、5%、7%以上。
全省人均水资源占有量298立方米，仅为全国的1/6、全世界的1/24。
加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向配额总量控制。
水资源时空分布不均，与经济发展布局不相匹配，高度依赖外调水特别是黄河水。
严格用水总量和强度双控，推动用水权交易、江河水量分配、水资源调度、取水许可管理、计划用水管理、取用水监管等制度衔接。
随着经济社会发展，水资源承载压力不断加大，供需矛盾更加突出。
加强排污权与排污许可等制度衔接，推动建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度。
节约用水是破解山东严重缺水瓶颈的根本出路，也是以节水扩大发展空间、促进绿色低碳高质量发展的必然要求，对于保障水安全、推进生态文明建设、促进经济社会发展全面绿色转型，都具有重大意义。
近年来，山东省深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要论述精神，认真落实黄河重大国家战略，深入落实水资源刚性约束制度和《节约用水条例》，大力实施国家节水行动，全面推进节水型社会建设，全省用水总量总体保持稳定，用水效率和效益持续提高。
统筹碳排放控制目标、行业发展阶段、历史排放情况等，优化碳排放配额分配方案，稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配的比例。
同时，水资源刚性约束机制尚未全面建立起来，水资源配置结构还不科学，高耗水行业占比较大，用水粗放浪费问题依然存在，节水激励约束机制还不完善，全社会节水意识不还够强，节水内生动力不足，节水工作的整体性、系统性、协调性还不够。
坚持以水而定、量水而行，突出节水导向，统筹生活、生产、生态用水需求，完善用水权初始分配制度，明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权。
必须坚持制度统领、高位推动，将节水作为破解水资源严重短缺瓶颈的战略举措常抓不懈，坚定不移落实“节水优先”方针，从观念、意识、措施等各方面都把节水放在优先位置，全方位贯彻“四水四定”原则，全面提升水资源节约集约利用水平，以有限的水资源支撑经济社会可持续发展。
在水资源严重短缺和超载地区探索实行用水权有偿出让，新增工业用水原则上应当在用水权交易市场有偿取得。
加强排污权核定量与许可排放量、排污权交易主体与排污单位分类管理名录等衔接，加快构建体现环境质量持续改善导向、行业技术水平和污染物排放特征的排污权核定技术体系。
党的十八大以来，习近平总书记站在实现中华民族永续发展和国家长治久安的战略高度，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。
推动实施大气、水等领域重点污染物初始排污权有偿分配。
2019年国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，2021年国务院颁布《地下水管理条例》，2022年颁布《中华人民共和国黄河保护法》，2024年中央出台水资源刚性约束制度、国务院颁布《节约用水条例》，2025年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进江河保护治理的意见》《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，近年来水利部、国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、农业农村部等部门出台关于加强水资源节约集约利用、加强非常规水源配置利用、推进污水资源化利用、工业废水循环利用、加强城市节水工作、加快发展节水产业等一系列政策性文件，对加强水资源节约集约利用做出系统部署。
近年来，我省坚持以制度建设为引领，加快推进水资源节约集约利用，先后出台《山东省水资源条例》《山东省节约用水条例》，省政府印发《关于贯彻落实“四水四定”原则的若干措施》《关于加强地下水管理的意见》《山东省用水总量控制管理办法》，省水利厅、省发展改革委等部门先后印发《山东省落实国家节水行动实施方案》《全面推进水资源节约集约利用实施方案》《全面加强水资源节约高效利用的实施意见》以及水价机制改革、水资源论证、取用水管理、水资源监测、再生水配置利用、水权交易、用水定额管理、节水产业发展等一系列制度性文件。
国家和省级层面一系列法规政策，为起草水资源节约集约利用综合性文件奠定了基础，提供了依据和遵循。
结合碳达峰碳中和工作需要、行业降碳潜力和碳排放核算基础等，稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。
2025年5月，省政府将出台《关于全方位加强节约用水工作的实施意见》列入《山东省人民政府2025年度重大行政决策事项目录》（鲁政发〔2025〕7号）。
完善全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域。
省水利厅作为决策承办单位，牵头组织起草了《关于落实节水优先方针全面推进水资源节约集约利用的意见》（以下简称《意见》），拟报请省政府审核印发。
加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益。
立足国内市场自身建设，积极推动与相关国际机制衔接互认。
坚持节约优先方针，完善贯穿能源生产和消费全链条的节能管理制度，发展节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等综合服务模式，不断壮大节能服务产业。
加强用能权交易与碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免重复履约增加企业负担。
8月开始，陆续征求省水利厅有关处室、厅直有关单位、各市水利（水务）局、省有关部门、企业和协会代表意见。
在借鉴吸收各方面意见建议的基础上，对《意见》进行了修改完善。
积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。
同时，按照重大行政决策程序，开展了文件制定前评估、风险评估等工作。
推动工业企业、灌区加强节水改造，支持结余水量参与用水权市场交易。
鼓励社会资本通过参与节水灌溉等节水工程建设运营并转让节约水量的用水权获得合理收益。
《意见》共分“总体要求”“落实水资源刚性约束制度”“推进全社会深度节水控水”“完善水资源节约集约利用机制”“加强组织保障”5部分，共15条。
因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水、矿坑（井）水、微咸水等非常规水交易，健全相关制度。
明确了山东推进水资源节约集约利用的指导思想和工作目标。
以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。
提出到2030年，建立较为完善的节水制度政策体系，水资源刚性约束制度得到有效落实，用水效率达到国内先进水平，基本建成黄河流域水资源节约集约利用先行区。
支持各地区根据污染防治工作需要，有序扩大排污权交易品种和区域范围。
到2035年，节约集约用水体制机制不断健全，水资源刚性约束制度得到全面落实，水资源节约集约利用水平全国领先，基本实现人口、经济与水资源均衡发展。
包括严格水资源管控目标约束、推动经济社会发展量水而行、加强水资源全过程管理等3条，就强化水资源刚性约束、合理配置经济社会发展和生态用水提出要求。
提出严格用水总量和强度约束、严格河湖生态水量约束、严格地下水双控指标约束，严格水资源用途管制，实行水资源差别化管控；
根据资源环境要素市场化配置改革进展，按照“成熟一个、纳入一个”原则，将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，推动交易数据汇聚共享。
水资源严重短缺和超载地区要压减高耗水作物，发展低耗水、耐旱作物种植；
加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系，不再新建地方或区域碳排放权交易市场，加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理，加快建设全国统一的用水权交易市场。
坚决遏制盲目上马高耗水项目，推动高耗水项目进园区；
严控高耗水服务业用水，严禁脱离实际建设人工湖、人造水景观；
健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，按照规定清理与改革要求不符的政策，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则，健全业务流程、数据管理、风险防范等制度。
规范实施河道外和湿地生态补水，禁止以生态补水为名调水冲污；
科学制定年度调水计划，节约集约高效利用黄河水，用足用好长江水；
建立健全资源环境要素储备调节制度，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额、开发增量配额等方式，形成资源环境要素储备库。
健全水资源监测体系，持续扩大农业灌溉机井取水计量覆盖面，推动水计量设施定期检定、校准；
根据管理目标、发展需求、市场供需形势等，适时适量收储、出售、投放有关资源环境要素，加强市场调节和预期引导。
开展规划和建设项目水资源论证时应严格进行节水评价，开展用水节水统计调查，等等。
坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本、生态产品价值，发挥价格杠杆作用，促进资源环境要素高效合理配置。
包括加强农业农村节水、强化工业节水、厉行城镇节水、推进非常规水开发利用、全面建设节水型社会等5条，对深化重点领域节水提出要求。
依托资源环境要素交易市场，建立健全价格监测和信息发布等相关制度。
提出统筹推进灌区现代化建设和高标准农田建设，加强灌溉工程规范化管理，灌溉机井等取水设施均应办理取水许可证，因地制宜建设分散式生活污水收集处理回用设施；
培育重点用水企业、园区水效领跑者，严格落实化工园区非常规水利用比例要求，工业企业应按规定配备水计量器具，推动重点用水企业定期开展水平衡测试，在园区和重点用水企业推行水务经理制度；
强化对资源环境要素交易机构、交易主体、第三方服务机构等的监管，依法依规查处数据造假、违法违规交易、操纵市场等行为。
推动污水处理厂提标改造与再生水生产紧密衔接，园林绿化应优先使用水质符合标准的再生水，推动公共机构和公共场所普及更新节水器具，加强饮用水生产以及现场制售饮用水的节水管理；
强化用水权交易全过程监管，加强对用水权交易行为第三方影响和生态影响的监管。
将非常规水开发利用纳入水安全保障规划及相关规划，加强再生水回用设施及输配管网建设，推动沿海工业园区和工业企业充分利用淡化海水；
加快建设资源环境要素交易市场信用体系，依法依规披露信用信息、惩戒严重失信行为。
支持具备条件的地方开展高质量建设节水型社会先行先试，规范开展节水载体建设，推动节水宣传进党校，等等。
加强交易系统信息网络安全建设，完善数据安全保护制度，防止敏感数据和信息外泄。
包括完善节水制度政策、加强节水标准引领、严格节水价格政策、推动节水技术创新、大力发展节水产业、激发节水市场活力、深化节水领域改革创新等7条，着力推动节水制度创新、工作创新和方式方法创新。
提出开展节水制度政策体系建设专项行动，以制度建设为统领，整体性、系统性、协调性推进节水工作；
研究完善有关法律制度，进一步明晰资源环境要素的交易原则。
加强重点行业用水定额管理，实施黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额管理，以标准引领重点行业节约用水；
科学制定修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准，加快更新重点行业和重要设备节能标准。
完善居民阶梯水价制度，严格超定额（计划）累进加价制度，再生水价格在当地政府协调下由供用双方协商确定；
促进节水领域产学研用深度融合，建设节水技术创新中心；
加强碳排放、用水、污染物排放监测核算能力建设，完善有关核算技术规范，提高交易数据真实性、准确性、有效性。
支持具备条件的地区建设节水特色产业园区，打造山东节水知名品牌和标志性产品，鼓励有条件的地方出台节水产品推广政策；
深入推进重点行业碳排放监测试点，完善碳排放监测技术路线和实施路径。
推动水权收储，推进非常规水市场化交易，规范用水权交易行为，鼓励开展节水产品认证，推行“节水贷”等金融服务；
强化取用水监测计量，全面提升水资源监测预警和管理能力。
扎实开展水预算管理试点，实施水效提升行动，开展节水诊断公益服务，全面推广合同节水管理模式，推动污水处理服务费市场化改革，等等。
明确了加强组织领导、落实部门职责分工等方面的保障措施，提出建立健全政府主导、各方协同、市场调节、公众参与的节水机制，各市、县（市、区）组织编制本行政区域的节水规划，建立节水成效评价机制，水利、发展改革部门加强统筹协调，相关部门按照职责分工做好相关工作，加强政策支持和要素保障，鼓励公众参与，凝聚节水工作合力。
积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务。
2025年8月4日至9月3日，我厅在厅门户网站对《关于落实节水优先方针全面推进水资源节约集约利用的意见（征求意见稿）》公开征求意见。
截至2025年9月4日，未收到社会公众反馈的意见建议。
推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示。
培育发展第三方服务机构，提供资源环境要素核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务。
资源环境要素交易市场相关交易平台可根据实际需要，依法依规与金融机构、第三方服务机构开展合作，提供权属确权、流转交易、价值评估等服务。
在党中央集中统一领导下，各地区各有关部门要按职责抓好工作落实，结合实际完善改革举措，开展创新探索。
国家发展改革委要会同有关部门加强工作进展评估，分析研究新形势新问题。