各区生态环境局、发展改革委、财政局、税务局，上海化工区管委会、临港新片区管委会、自贸区管委会保税区管理局，各有关单位：
中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见
为推动资源环境要素高效配置，激发企业减排内生动力，促进环境质量持续改善，市生态环境局会同市发展改革委、市财政局、市税务局研究制定了《上海市排污权有偿使用和交易管理办法》，已经市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请按照执行。
上海市生态环境局上海市发展和改革委员会上海市财政局国家税务总局上海市税务局
健全资源环境要素市场化配置体系，推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，是提升资源环境要素利用效率的关键举措。
为深化资源环境要素市场化配置改革，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持有效市场、有为政府，坚持问题导向、分类施策，坚持目标导向、协同推进，坚持循序渐进、防范风险，建立健全资源环境要素配额分配、市场交易、监督管理等制度，完善资源环境要素交易市场，健全权责清晰、运行顺畅、协同高效的资源环境要素市场化配置体系，促进资源环境要素支持发展新质生产力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。
主要目标是：到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。
为推动资源环境要素高效配置，激发企业减排内生动力，促进环境质量持续改善，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》《排污权出让收入管理暂行办法》《上海市环境保护条例》等相关规定，制定本办法。
本办法所称的排污权是指排污单位经生态环境管理部门核定、允许其在一定期限内排放污染物的种类和数量。
加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向配额总量控制。
新增排污权是指排污单位新(改、扩)建建设项目经核定、允许其新增排放污染物的种类和数量。
严格用水总量和强度双控，推动用水权交易、江河水量分配、水资源调度、取水许可管理、计划用水管理、取用水监管等制度衔接。
初始排污权是指本办法实施前已取得排污许可证或建设项目环境影响评价批复的排污单位，经核定、允许其排放污染物的种类和数量。
加强排污权与排污许可等制度衔接，推动建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度。
富余排污权是指排污单位实施淘汰产能、清洁生产、污染治理、技术改造、可定量核算验收的管理减排等减排工程或措施，经核定削减污染物的种类和数量。
排污权出让收入，是指政府以有偿出让方式配置排污权取得的收入，包括采用定额出让方式出让排污权收取的排污权使用费和通过公开竞价等方式出让储备排污权取得的收入。
统筹碳排放控制目标、行业发展阶段、历史排放情况等，优化碳排放配额分配方案，稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配的比例。
坚持以水而定、量水而行，突出节水导向，统筹生活、生产、生态用水需求，完善用水权初始分配制度，明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权。
排污权有偿使用和交易的实施范围为行业门类属于《国民经济行业分类》（GB/T4754）B、C、D，且纳入排污许可重点管理的排污单位，实施交易的污染物种类为氮氧化物、挥发性有机物。
在水资源严重短缺和超载地区探索实行用水权有偿出让，新增工业用水原则上应当在用水权交易市场有偿取得。
加强排污权核定量与许可排放量、排污权交易主体与排污单位分类管理名录等衔接，加快构建体现环境质量持续改善导向、行业技术水平和污染物排放特征的排污权核定技术体系。
排污权有偿使用和交易遵循资源有价、使用有偿和减排受益原则，与本市建设项目主要污染物总量控制、环境影响评价和排污许可等管理制度协调一致。
推动实施大气、水等领域重点污染物初始排污权有偿分配。
财政部门负责排污权出让收入和资金管理，税务部门负责排污权出让收入的征收管理。
结合碳达峰碳中和工作需要、行业降碳潜力和碳排放核算基础等，稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。
市、区两级生态环境局、上海化工区管委会、自贸区管委会保税区管理局、临港新片区管委会（以下简称生态环境管理部门，含管委会）按照本市环评审批、排污许可证核发和主要污染物总量减排管理权限，分级开展排污权核定、储备和出让、有偿使用和交易管理等工作。
完善全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域。
加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益。
立足国内市场自身建设，积极推动与相关国际机制衔接互认。
新增排污权由有环评审批权限的生态环境管理部门核定，初始排污权、富余排污权由有排污许可证核发权限的生态环境管理部门核定。
坚持节约优先方针，完善贯穿能源生产和消费全链条的节能管理制度，发展节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等综合服务模式，不断壮大节能服务产业。
排污权按照国家和本市环评与排污许可总量核算方法进行核定。
加强用能权交易与碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免重复履约增加企业负担。
其中，排污单位新增排污权根据建设项目环评文件核定，初始排污权根据全量管控的排污许可证载明的污染物许可排放量核定，富余排污权按照排污许可核算方法核定。
积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。
推动工业企业、灌区加强节水改造，支持结余水量参与用水权市场交易。
新增排污权由排污单位在环评阶段提出申请，由生态环境管理部门结合建设项目环评审批工作核定。
鼓励社会资本通过参与节水灌溉等节水工程建设运营并转让节约水量的用水权获得合理收益。
建设项目环评发生非重大变动且涉及新增排污权的，排污单位应在申请办理排污许可证前申请补充核定。
因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水、矿坑（井）水、微咸水等非常规水交易，健全相关制度。
初始排污权由生态环境管理部门结合排污单位排污许可证申领工作直接核定，原则上每五年核定一次。
国家或本市排放标准或污染物总量控制要求发生变化的，应重新核定初始排污权。
以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。
富余排污权由排污单位在减排工程或措施验收后或取得关停证明的当年，向生态环境管理部门申请核定。
支持各地区根据污染防治工作需要，有序扩大排污权交易品种和区域范围。
对依申请核定的情形，由排污单位向生态环境管理部门提交相关申请材料，生态环境管理部门对申请材料的完整性和规范性开展审查，于三个工作日内作出受理决定，自受理之日起十五个工作日内作出审查决定，并出具排污权核定单。
对免于申请直接核定的情形，由生态环境管理部门直接出具排污权核定单。
生态环境管理部门作出核定审查决定后应在官方网站上进行公示，公示期不少于五个工作日。
根据资源环境要素市场化配置改革进展，按照“成熟一个、纳入一个”原则，将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，推动交易数据汇聚共享。
排污单位对生态环境管理部门核定结果有异议的，应在公示期内向同级生态环境管理部门提出书面复核申请，生态环境管理部门在收到复核申请之日起十个工作日内作出复核决定。
加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系，不再新建地方或区域碳排放权交易市场，加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理，加快建设全国统一的用水权交易市场。
健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，按照规定清理与改革要求不符的政策，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则，健全业务流程、数据管理、风险防范等制度。
新（改、扩）建建设项目涉及新增排污权的，应按照本市建设项目主要污染物总量管理要求，在环评阶段通过排污权交易方式获取。
建立健全资源环境要素储备调节制度，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额、开发增量配额等方式，形成资源环境要素储备库。
根据环境质量改善要求和排污单位承受能力，本市逐步实施现有排污单位初始排污权有偿使用。
根据管理目标、发展需求、市场供需形势等，适时适量收储、出售、投放有关资源环境要素，加强市场调节和预期引导。
初始排污权中不参与交易的部分暂不征收排污权使用费，全面征收排污权使用费的时间和标准按照国家和本市统一规定执行。
坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本、生态产品价值，发挥价格杠杆作用，促进资源环境要素高效合理配置。
排污单位的富余排污权，缴纳排污权使用费后可参与市场交易，使用费按五年期缴纳。
依托资源环境要素交易市场，建立健全价格监测和信息发布等相关制度。
排污单位因生产波动暂时停产或减产、新（改、扩）建建设项目新增排污权暂未使用等情形临时闲置的排污权，按年缴纳排污权使用费后可对外租赁。
强化对资源环境要素交易机构、交易主体、第三方服务机构等的监管，依法依规查处数据造假、违法违规交易、操纵市场等行为。
排污单位临时闲置的排污权可租借给因短期生产波动需要临时增加污染物排放量且依法无需办理环评手续的排污单位。
强化用水权交易全过程监管，加强对用水权交易行为第三方影响和生态影响的监管。
排污单位排放污染物超出排污许可证许可排放量的，不得进行排污权租赁。
加快建设资源环境要素交易市场信用体系，依法依规披露信用信息、惩戒严重失信行为。
排污权租赁不得用于建设项目新增排污权，不得转让、转租。
加强交易系统信息网络安全建设，完善数据安全保护制度，防止敏感数据和信息外泄。
参与租赁交易的排污单位应根据年度生产计划，按照环评与排污许可方法核算排污权租赁需求量，并于每年六月底前提出租赁申请，经生态环境管理部门审核同意后，当年九月底完成排污权租赁交易。
租赁的排污权自获取交易凭证起生效，有效期不超过当个自然年。
研究完善有关法律制度，进一步明晰资源环境要素的交易原则。
根据本市环境资源稀缺程度、经济社会发展水平、污染治理成本以及排污单位承受能力等因素，另行制定排污权使用费征收标准。
科学制定修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准，加快更新重点行业和重要设备节能标准。
加强碳排放、用水、污染物排放监测核算能力建设，完善有关核算技术规范，提高交易数据真实性、准确性、有效性。
新增排污权自获取交易凭证起生效，五年有效期满转为初始排污权。
深入推进重点行业碳排放监测试点，完善碳排放监测技术路线和实施路径。
强化取用水监测计量，全面提升水资源监测预警和管理能力。
富余排污权有效期原则上不超过当个五年规划期，参与交易的富余排污权可通过缴纳五年排污权使用费延续，自获得交易凭证起生效，规划期末未使用或交易的部分由生态环境管理部门无偿收回。
排污许可证是排污权的确权凭证、排污权交易的管理载体。
积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务。
排污权种类、数量、有效期等相关信息，以及排污权有偿使用和交易情况应及时在排污许可证上载明。
排污单位获得新增排污权交易凭证后，应在建设项目投产前办理排污许可证相关手续；
推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示。
获得富余排污权交易凭证、租赁排污权交易凭证后，应在三十个工作日内提交排污许可证变更或调整申请。
培育发展第三方服务机构，提供资源环境要素核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务。
排污单位在排污权有效期内对有偿取得的排污权拥有使用、转让、租赁等权利。
资源环境要素交易市场相关交易平台可根据实际需要，依法依规与金融机构、第三方服务机构开展合作，提供权属确权、流转交易、价值评估等服务。
有偿取得排污权的排污单位，不免除其法定污染治理责任和依法缴纳环境保护税等其他税费的义务。
在党中央集中统一领导下，各地区各有关部门要按职责抓好工作落实，结合实际完善改革举措，开展创新探索。
国家发展改革委要会同有关部门加强工作进展评估，分析研究新形势新问题。
排污权交易应在全市统一的排污权交易管理平台进行，交易信息纳入市公共资源交易平台。
初始排污权获取采用定额出让方式，新增排污权、富余排污权、临时闲置的排污权交易原则上采用公开竞价方式，也可采用协议方式。
排污权交易实行底价管理，交易价格不得低于本市排污权使用费征收标准。
排污权交易日常运营管理由本市有资质的交易机构负责。
交易机构应制定排污权交易规则、提供交易场所、组织交易活动，并开展风险管理和信息发布等工作。
支持排污权要素资源跨区流动，排污权跨区流动应符合本市建设项目主要污染物总量指标管理相关规定。
排污单位在本区不能满足交易需求的，在受让区上年度环境质量达标的前提下，经市、区两级生态环境管理部门同意后，排污单位可开展跨区交易。
生态环境管理部门按照本市总量减排管理分工，分级分类建立排污权储备库，健全排污权储备、出让管理制度。
（四）政府收回排污单位无偿取得的排污权，包括破产、关停、被取缔、迁出本市辖区、不再排放实施总量控制的污染物，以及排污单位实施减排工程或措施等情形。
生态环境管理部门可根据储备情况和市场需求，以公开竞价或协议出让方式，将储备排污权适时投放市场，保障建设项目新增排污权需求。
协议出让价格参照近三个月相应指标市场公开竞价交易价的加权平均值执行。
排污单位排污权使用费和政府储备排污权出让收入属于政府非税收入，由税务部门征收，全额上缴同级国库，纳入地方一般公共预算管理。
生态环境、发展改革、财政、税务等部门应按照职责分工，加强对排污权有偿使用和交易制度实施情况的监督管理，保障排污权有偿使用和交易市场稳定有序运行，及时查处各类违法违规行为；
排污单位不按规定购买新增排污权并提供有效交易凭证的，各级生态环境管理部门不予核发排污许可证。
生态环境管理部门应将排污权有偿使用和交易情况纳入排污单位生态环境信用评价。
生态环境管理部门应向社会公开排污权核定、储备、出让、交易等信息。
排污权交易机构应建立排污权交易信息管理制度，及时公布交易相关信息，接受社会监督。
生态环境管理部门应加强排污权核定质量控制和储备出让管理。
排污单位涉及国家秘密的，其排污权有偿使用和交易、监督管理等应当遵守相关保密规定。
本办法自2026年2月1日起施行，有效期至2031年1月31日。
相关链接：一图读懂｜上海市排污权有偿使用和交易管理办法