铁路是国家战略性、先导性、关键性重大基础设施，是国民经济大动脉、重大民生工程和综合交通运输体系骨干。
为加快“轨道上的安徽”建设，全面推动铁路高质量发展，提出如下意见。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，全面落实习近平总书记考察安徽重要讲话精神，以改革创新为根本动力，持续提升铁路运输服务能力和水平，奋力开创全省铁路高质量发展新局面。
国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。
到2027年，全省铁路运营里程6600公里以上，通达各市和90%以上县，其中高速铁路3600公里以上，通达各市和80%以上县，合肥市与省内其他市实现高铁直达。
基本形成省内城市之间1小时、至长三角其他地区城市2小时、至中部其他地区城市3小时、至京津冀地区、粤港澳大湾区及部分西部地区城市4小时通达的高铁出行圈。
普速铁路运能利用率提高至75%左右，铁路货运量增长至1亿吨左右。
铁路数字化、智能化应用水平有效提升，新能源机车试点运营，新一代高速铁路技术研发应用取得积极进展。
铁路电气化率提高至85%左右，绿色铁路、绿色站场建设取得积极进展。
省级铁路运营管理、综合开发等职能逐步健全完善，可持续发展体制机制基本形成。
到2035年，以主要枢纽为纽带，以关键节点为支点，干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通等一体衔接、互联互通的多层次轨道交通网全面形成。
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。
高效率的全程服务体系和高品质的产品供给体系更加完善，通达全国主要城市的高铁出行圈和快运物流圈全面形成。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出如下指导意见。
全省铁路多元化、可持续发展的体制机制更加健全完善。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。
优化路网架构设计，全面对接国家路网规划，统筹干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通、铁路专用线，完善全省路网规划体系。
政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
做好铁路规划与国土空间、产业布局、自然保护地等规划的衔接，以及与公路、水运、航空等交通运输专项规划的融合。
政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；
开展重点铁路枢纽总图规划编制报批工作，充分预留未来发展空间。
节约集约利用过江通道资源，鼓励铁路与其他交通运输方式合并过江，充分预留中远期铁路线位。
除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
全面贯通安徽境内京港、沿江等国家干线铁路通道，完善长三角地区及省内城际铁路网，有序建设区域高铁连接线和市域（郊）铁路，完善多层次轨道交通客运体系，加快提升铁路综合客运枢纽一体化衔接水平和多元化服务功能，实现枢纽“零换乘”目标。
政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
大力提升铁路网货运能力，加快推进联网补网强链工程和交通基础设施互联互通，支持相关市与铁路部门合作建设铁路物流基地，完善铁路集疏运体系，推动货运站场向综合物流枢纽转型升级。
支持重点港口、大宗货物年货运量150万吨以上的大型工矿企业和新建物流园区引入铁路专用线。
政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
按照《国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作意见的通知》（国办函〔2021〕27号）等要求，适度超前开展项目前期工作，科学合理确定建设标准，严格论证项目功能定位、客货运量、投资效益、资金来源，避免盲目攀比或重复建设。
要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。
将依据国家有关标准规范制定，并经铁路部门审定的线路和设站方案、站场站房规模以及其他重要方案，作为项目审批和建设依据，原则上不得调整。
市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；
关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；
少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。
自2025年起连续6年，省级财政每年通过一般公共预算、国有资本经营预算等统筹安排40亿元，用于铁路建设、运营补亏投入以及融资贴息。
对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。
各市要根据铁路项目建设和运营需要，适度加大本级财政支持力度。
外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
积极支持省、市政府铁路出资人代表通过申请中央预算内资金、国债资金及发行地方政府专项债券等方式筹措铁路建设项目资本金。
国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。
自2025年起，对新开工的路省合资干线铁路，省方自主投资建设具有路网功能的区域高铁连接线、城际铁路、普速铁路，省、市按照4:6比例承担铁路建设项目资本金省方出资。
地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。
都市圈城际、市域（郊）铁路、城市轨道交通、铁路专用线，由相关市或企业筹资建设。
地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。
地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。
根据承载的线路功能，将公铁大桥投资分别纳入相应项目。
各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。
省、市政府铁路出资人代表根据省发展改革委下达的年度铁路出资计划，按时足额筹措到位项目资本金。
把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。
根据《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）及有关项目清单，规范实施政府和社会资本合作新机制，积极吸引社会资本投资铁路项目，最大程度鼓励民营企业参与。
鼓励铁路项目出资人通过市场化方式，依法依规与沿线各地政府开展矿产、旅游、物流等资源联动开发。
对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。
支持省、市政府铁路出资人代表有效利用企业债券、境外债券、永续债、融资租赁、保险资金、资产证券化、政策性开发性金融工具等融资方式，拓宽铁路建设筹资渠道。
在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；
鼓励金融机构在依法合规、风险可控的前提下，创新铁路建设相关金融产品和服务。
必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。
更好发挥省铁路发展基金作用，为铁路建设运营提供稳定的资金支持。
项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。
应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。
加强与铁路部门合作，通过挖潜既有路网能力、实施一批补短板项目等方式，构建若干条具备自主运营条件的客货运输通道，逐步形成自主运营铁路网络。
选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。
支持省政府铁路出资人代表打造省级铁路运营平台，积极探索自主运营模式。
根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。
特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
充分利用路网富余运能，采用购买动车组车辆自主担当等方式，开行涵盖不同速度等级、供需适配度高的列车，有序推动城际客运公交化。
项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。
鼓励铁路沿线各地政府通过购买服务方式定制个性化运输业务，开行省内及通达长三角其他地区、中部邻省主要城市的城际列车。
需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。
特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。
健全完善由干线铁路、货运枢纽、铁路专用线、物流场站等共同组成的铁路货运网络。
持续加密中欧班列等国际货运班次，争取新增始发节点城市。
对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；
对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。
支持省政府铁路出资人代表打造省级铁路综合物流平台，按照市场化原则参与铁路专用线和铁路物流基地投资建设。
规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。
大力发展多式联运，研究出台大宗货物运输“公转铁”“铁水联运”支持政策，支持具有“公铁水空”联运优势的城市，加快场站间专用铁路连接建设。
特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
（十一）做好项目建设实施管理。
（十一）做强做优省级管理平台。
特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。
支持省政府铁路出资人代表依托铁路核心业务和优势资源，加大涉铁资产整合力度和体制机制创新，优化提升省铁路投资公司管理架构，完善投融资、建设管理、运营管理、综合物流、综合开发等功能。
对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。
项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。
需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。
依据国土空间规划，结合铁路站场及毗邻地区土地开发需求，合理确定开发用地规模，沿线各地政府做好开发地块控制和预留工作。
鼓励省政府铁路出资人代表通过市场化方式，依法依规与沿线各地政府合作开展铁路沿线土地综合开发，取得的收益用于铁路项目建设和运营。
支持沿线各地政府统筹铁路等重大工程建设，科学合理配置砂石资源，构建稳定的铁路建设地材供应体系。
项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。
支持省政府铁路出资人代表围绕铁路主业，发展设计咨询、商贸物流、旅游服务、站城融合开发等关联产业。
项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。
如特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，有关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚。
建立省级统筹、省市共担的铁路运营补亏机制，设立铁路运营补亏资金池，自2025年起，按项目确定铁路运营亏损金额，由省市按股比逐年缴入资金池。
对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。
铁路运营补亏资金池由省政府铁路出资人代表管理，统筹用于路省、省市合资铁路项目运营补亏。
依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。
（十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。
在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。
充分运用大数据、云计算、人工智能等技术，建设涵盖项目前期、工程建设、运营组织、资产管理、综合物流等功能的一体化铁路信息管理平台，全面提升铁路建设运营管理的信息化水平。
特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；
拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。
鼓励探索铁路项目全过程咨询服务模式，依法依规确定咨询单位，全面提升铁路项目前期工作水平，咨询费用纳入项目概算。
特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。
探索由铁路部门提供技术咨询支持的地方铁路自主建设新模式。
对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。
支持省政府铁路出资人代表与铁路部门、设计咨询机构、专业院校合作，储备前期规划、方案设计、工程建设、质量监管、运营生产等高层次人才队伍，加快培育引进勘察设计、咨询服务、运营管理等专业人才。
项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。
特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。
支持开展关键核心技术攻关和新设备研制开发，培育壮大轨道交通等相关产业。
鼓励有条件的市域（郊）铁路、铁路专用线应用氢能机车。
加强高速磁浮铁路系统等前沿技术研究储备，适时建设示范工程。
各地区要压紧压实主体责任，完善工作机制，精心组织实施。
各有关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。
国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。
省重点项目（铁路、引江济淮）建设领导小组负责统筹推进全省铁路建设。
领导小组办公室（省发展改革委）负责全省铁路发展重要事项的综合协调，贯彻落实省委、省政府和领导小组工作安排。
支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。
充分发挥省政府负责同志联系推进重点项目及各地政府铁路建设协调、要素会商等机制作用，及时协调解决突出矛盾和问题。
支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。
统筹考虑投资、建设、运营、物流、综合开发等职能，优化调整对省政府铁路出资人代表考核指标体系。
探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。
鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。
省发展改革委加强项目前期工作统筹协调，省政府铁路出资人代表承担省级出资项目前期工作主体责任和地方出资督促责任。
积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。
省有关单位提前介入并指导用地用林、环境影响评价等专题报批。
沿线各地政府负责建设用地组卷报批、实施征地拆迁，及时提供建设用地。
鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。
完善地方铁路工程质量行政监管体系和铁路参建单位信用评价机制。
特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。
建立健全铁路与公路、水运、油气等各类线性工程交叉跨越协调机制。
鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
附件：支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）
省有关部门、沿线各地政府会同铁路部门，做好铁路沿线环境综合整治，深入推进铁路道口“平改立”和普速铁路封闭管理，保障铁路建设和运输安全。
加强宣传引导，营造全社会关心支持铁路建设的良好舆论氛围。
13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目
14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）
23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目