各旗、县、区人民政府，稀土高新区管委会，市直有关部门、单位，中直、区直企事业单位：
经市人民政府同意，现将《包头市低空经济高质量发展实施方案（2025—2028年）》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻落实。
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包头市低空经济高质量发展实施方案（2025—2028年）
为贯彻国家、自治区关于低空经济产业发展的战略部署，深入落实《内蒙古自治区低空经济高质量发展实施方案（2024—2027年）》（内政办字〔2024〕38号），抢抓低空经济产业密集创新和高速增长的战略机遇，夯实包头市低空经济发展基础，发挥制造业配套优势，因地制宜推动我市低空经济特色发展，制定本实施方案。
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入落实习近平总书记关于发展新质生产力的重要论述和对内蒙古工作重要讲话重要指示精神，坚持市场主导、产业集聚、创新驱动、因地制宜、统筹发展、安全发展，以空域改革为基础、技术创新为动力、产业发展为核心、场景应用为牵引，全力推进低空经济发展，使之成为发展新质生产力的新引擎、新动能，推动低空经济高质量发展，助力包头市经济转型升级和区域协调发展。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出如下指导意见。
到2027年，建成5个基地（无人智能系统研练基地、低空飞行器适航试飞基地、无人机驾驶培训和执照考试基地、低空经济飞行基地、科普教育示范基地）；
4个低空制造集聚园区、3张网（低空飞行智能信息网、无人机遥感网、气象监测网）；
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间，坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。
2个试验室（低空飞行器适航试飞验证测试试验室、监视与反制创新试验室）；
政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
建成50个临时起降场（点），引育3—5家低空经济头部企业和5家以上研发制造企业；
政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；
到2028年，低空经济产业体系初步建立，形成以低空制造为核心、低空基础设施为支撑、低空应用为动力的低空经济发展新局面。
除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。
低空制造产业集群发展壮大，低空关键材料和零部件制造产业加快发展。
低空基础设施建设有序推进，低空管理机制逐步完善，有效保障低空飞行活动。
政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
低空应用场景不断丰富，在公共服务领域和商业消费领域打造示范应用场景。
低空经济发展环境逐步优化，监督管理、行业自律、区域协同、政策支撑、要素保障等方面均取得进展，营造起良好发展氛围。
政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。
挖掘低空空域资源，根据我市通用机场分布情况，结合各旗县区、稀土高新区低空空域需求，分类划分管制空域、监视空域和报告空域。
市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；
支持达茂旗、石拐区先行开展空域管理改革试点，探索“低空空域管理＋低空经济发展”新模式，形成可复制、可推广的经验。
关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；
少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。
（责任单位：市交通运输局、市委军民融合办，达茂旗、石拐区人民政府等部门单位按职责分工推进）
对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。
外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。
加快推进土右旗通用机场建设进度，建设具备低空飞行器起降、备降、停放、能源补给等功能的标准起降场（点）；
打造达茂旗无人智能系统研练基地，探索培育百灵庙低空飞行器适航试飞基地；
国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。
石拐区无人机驾驶培训和执照考试基地、低空经济飞行基地建设；
地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。
在旅游景区、医疗机构、高速公路服务区、枢纽场站、重点林（牧）区及自然灾害高风险区建设直升机临时起降点和无人机起降平台，支持商业区、公园、露营点、大型社区等区域建设无人机物流配送起降平台。
地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。
协助自治区在包头机场建设低空飞行综合服务站，建设气象监测网，建立完善的气象业务服务体系，以提升飞行服务保障能力，确保低空飞行安全。
地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。
（责任单位：市交通运输局、发改委、自然资源局、城管局、文旅广电局、卫健委、应急管理局、气象局，包头机场公司、包头交投集团，土右旗、达茂旗、石拐区人民政府，稀土高新区管委会等部门单位按职责分工推进）
各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。
依托包头市算力基础设施资源，建设包头市低空飞行智能信息网，实现低空数据自动归集和智能分析，打造包头市低空经济数据底座。
把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。
推动跨地区、跨部门低空数据共享，为空域划设、航路航线划设、飞行仿真、飞行评估等提供数据支撑，实现与自治区平台对接。
依托包头公路网基础设施，建设无人机遥感网，实现道路、桥梁以及城市巡检；
建设无人机监测与反制创新实验室及低空飞行智慧监管平台，实现空中交通管理、低空监视预警、突发事件处理、应急救援保障等服务。
对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。
（责任单位：市行政审批政务服务与数据管理局、交通运输局、公安局、应急管理局、通管办，包头交投集团等部门单位按职责分工推进）
在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；
必要时可委托专业咨询机构评估，提高可行性论证质量。
加强“低空＋应用场景”建设，鼓励多元主体参与，带动低空经济产业融合发展。
推动低空智能飞行器在国土、气象、环保、应急、电力、交通、城管、公安等领域的示范应用。
项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。
扩大农（林）业、低空物流、低空消费等领域规模化应用。
应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。
（责任单位：各旗县区人民政府、稀土高新区管委会，市交通运输局、公安局、自然资源局、生态环境局、农牧局、城管局、应急管理局、林草局、气象局，包头供电公司等部门单位按职责分工推进）
选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。
根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。
积极对接低空制造领域龙头企业，推动一批低空制造业项目落地，发挥包头老工业基地装备制造业优势，集中引进一批具有核心竞争力的低空头部企业，发展无人机、电动垂直起降飞行器（eVTOL）、核心零部件、航空材料等低空制造业。
特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。
依托我市稀土、新能源装备产业优势，开展碳纤维、超高强度钢、轻质镁铝合金等新型航材及电机、电池、飞控系统等零部件的研发生产，培育专精特新“小巨人”中小企业。
（责任单位：市工信局、科技局、招商投资促进局，达茂旗、昆区、青山区、九原区人民政府，稀土高新区管委会等部门单位按职责分工推进）
项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。
需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。
支持国内外低空飞行器研发机构、高校、企业与我市企业联合成立研发机构，开展关键技术研发、系统集成和工程化应用。
特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。
加强企业与高校、科研院所合作，建立产学研用一体化机制，深度参与自治区科技“突围”工程。
引导央企、高校、科研院所在我市部署低空经济科技成果孵化器，孵化和验证创新成果、产品和技术。
对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；
支持达茂旗百灵庙机场探索建设中大型无人驾驶航空器适航试飞测试验证实验室，积极参与研究低空立体交通网与低空飞行相关国际、国家、行业、团体及地方标准规范，鼓励企业、高校、科研院所参与国家相关领域标准研制。
对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。
（责任单位：市科技局、教育局、交通运输局、招商投资促进局、市场监管局，达茂旗人民政府等部门单位按职责分工推进）
规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。
特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
发挥我市装备制造和稀土新材料优势，依托包头昆都仑经济技术开发区、包头装备制造产业园区、包头稀土高新技术产业开发区、内蒙古包头新材料产业园区嵌入低空制造产业园，建设以低空飞行器整机及核心零部件制造、研发为核心的低空制造集聚区。
依托百灵庙、五当召通用机场，打造无人驾驶培训、智能研练、食宿餐饮、物流为特色的低空服务产业。
特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。
聚焦百灵庙和五当召通用机场在试飞业务、短途运输、航空培训、无人机产业等方面产业基础，打造以空域改革、维修保养、综合保障为主的低空经济示范区。
对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。
加强与呼和浩特市、鄂尔多斯市联动、产业协同，适时开通包头——鄂尔多斯、包头——呼和浩特低空物流运输航线，深度融入呼包鄂低空经济发展圈。
项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。
（责任单位：昆区、青山区、九原区、石拐区、达茂旗人民政府，稀土高新区管委会，市工信局、招商投资促进局、交通运输局、发改委等部门单位按职责分工推进）
需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。
鼓励各旗县区人民政府、稀土高新区管委会，市属国有企业和社会资本参与飞行服务保障体系建设。
积极开展应用场景实测和市场验证，推进新技术新产品推广应用。
项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。
培育飞行培训、维修保障、飞行器托管和租赁等低空经济服务业，支持低空经济大数据以及相关应用产业发展。
项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。
依托行业协会、学会，举办各类展览展示、产学研用技术交流活动。
如特许经营者存在违反法律法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，有关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚。
（责任单位：各旗县区人民政府、稀土高新区管委会，市交通运输局、市场监管局、行政审批政务服务与数据管理局、发改委，包头机场公司等部门单位按职责分工推进）
对提供的公共产品、公共服务不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。
依法依规将项目相关方的失信信息纳入全国信用信息共享平台。
（十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。
鼓励各旗县区、稀土高新区以补投结合的方式，推进低空基础设施建设。
在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。
支持达茂旗、石拐区建设通用航空运行保障基地、无人驾驶航空器测试场以及电动垂直起降飞行器（eVTOL）、直升机、大中型无人机枢纽起降场。
特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；
鼓励国有企业、社会资本投资建设和运营测试场、起降场等公共基础设施。
拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。
（责任单位：市交通运输局、国资委，各旗县区人民政府、稀土高新区管委会等部门单位按职责分工推进）
特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。
对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。
鼓励政府部门将低空应急救援、医疗救护、社会治理等履职辅助性服务纳入政府购买服务目录。
支持企业做大做强低空物流配送，开展电力巡线、公路巡检、航拍测绘、农林植保、生态监测等领域的商业化应用，开发空中游览、航空体育等服务项目以及定制化服务和产品。
项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。
（责任单位：市财政局、发改委、公安局、交通运输局、自然资源局、生态环境局、农牧局、文旅广电局、卫健委、应急管理局、体育局、林草局，包头供电公司、包头交投集团，有关旗县区人民政府、稀土高新区管委会等部门单位按职责分工推进）
特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财务报表等信息，通过适当方式向社会公开。
支持符合条件的低空经济企业申报国家高新技术企业、国家及自治区专精特新中小企业认定。
鼓励金融机构推出面向低空经济的创新研发、技术改造等贷款产品。
各地区要压紧压实主体责任，完善工作机制，精心组织实施。
鼓励保险公司推出低空商业应用险种，建立风险覆盖广泛的低空经济保险服务体系。
各有关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。
（责任单位：市科技局、工信局、财政局，中国人民银行包头市分行、包头金融监管分局等部门单位按职责分工推进）
国家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地区按照新机制要求依法合规、稳妥有序实施政府和社会资本合作项目，并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件，营造良好制度环境。
鼓励企业、高校、科研院所建设低空经济创新研究机构，对落地运行的研发载体按照政策给予财政资金支持。
支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。
支持企业开展低空飞行器整机、关键系统、零部件自主或联合研究，支持相关领域开展关键核心技术攻关并优先列入包头市科技计划项目。
支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。
深化关键核心技术“揭榜挂帅”机制，按低空制造相关技术需求，支持龙头企业牵头组建创新联合体揭榜。
探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。
（责任单位：市科技局、工信局、财政局等部门单位按职责分工推进）
鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。
积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。
深化校企合作，促进院校资源与市场需求互补，为包头市低空经济发展提供人才支撑。
以柔性或刚性引才方式，吸引低空经济头部企业、军工、央企外溢高层次人才和团队落地，对顶尖人才给予事业平台、科研经费、服务保障等政策支持，对符合条件的低空经济高端人才申报各类人才奖项给予支持。
鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。
支持市内高校、企业开展通用航空商照、私照、运动类照、民用无人机驾驶员执照、遥控航空模型飞手执照等培训。
特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。
（责任单位：市委组织部，市教育局、科技局、人社局等部门单位按职责分工推进）
鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
附件：支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）
支持低空经济、北斗导航等新兴产业基础设施项目申请政府专项债券用作项目建设资本金；
按照《国务院办公厅转发国家发展改革委财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）要求，发挥民营企业资金、技术优势和政府公共资源协调整合能力加速低空经济在公共服务领域的应用；
（责任单位：市发改委、交通运输局、财政局、农牧局等部门单位按职责分工推进）
充分发挥包头市统筹推动低空经济工作协调机制作用，明确各部门职能分工，强化跨部门统筹协调，推动低空基础设施建设和产业发展，打造军地民三方共同参与的低空空域管理体系，强化低空空域协同管理。
（责任单位：市发改委、交通运输局、工信局，市委军民融合办等部门单位按职责分工推进）
坚持包容审慎的治理理念，建立跨部门、跨领域联合监管机制，形成全过程、可追溯的安全监管体系，依法处置违法违规飞行，维护社会秩序稳定，确保空防安全、公共安全和飞行安全。
（责任单位：市公安局、应急管理局、交通运输局、行政审批政务服务与数据管理局，内蒙古民航机场集团包头空管中心等部门单位按职责分工推进）
强化低空经济工作的宣传报道，积极引导全社会关心和支持低空经济发展，推动更多资源要素向发展新质生产力集聚，为包头市实现低空经济高质量发展营造良好社会氛围、注入强大动能。
（责任单位：市委宣传部，市发改委、交通运输局、工信局、行政审批政务服务与数据管理局等部门单位按职责分工推进）
13.城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目
14.收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）
23.列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目