财政体制改革工作的指导意见
进一步推进省以下财政体制改革工作
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。
各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署，根据中央与地方财政事权和支出责任划分改革安排，各地不断完善省以下财政体制，充分发挥财政职能作用，在推动经济社会发展、保障和改善民生以及落实基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）任务等方面取得积极成效。
经省人民政府同意，现将《广东省进一步推进省以下财政体制改革工作的实施方案》印发给你们，请认真贯彻执行。
同时，省以下财政体制还存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题。
为更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力，经国务院同意，现提出以下意见。
为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）精神，健全省以下财政体制，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强基层公共服务保障能力，结合我省实际，制定本实施方案。
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坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神、中央经济工作会议精神，深入贯彻习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神，落实省委“1310”具体部署，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，坚持统一领导、全面规范，因地制宜、激励相容，稳中求进、守正创新，进一步理顺省以下政府间财政关系，力争到“十四五”期末，建立健全权责配置更为合理、收入划分更趋规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，为推进中国式现代化的广东实践提供有力支撑。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。
坚持党中央集中统一领导，厘清政府与市场边界，保持与行政管理体制相适应，在中央和地方分税制的原则框架内，遵循完善政府间财政关系的基本原则，理顺地方各级财政事权和支出责任以及政府间收入划分关系等，逐步形成规范的省以下财政体制。
坚持省负总责、分级负责，尊重地方的自主性和首创精神，鼓励各地区因地制宜采取差异化措施，激励与约束并重，充分调动省以下各级政府积极性，以增量改革为主、适度调整存量结构，优化权责配置和财力格局，增强财政体制的适应性和有效性。
把握好改革的节奏与力度，平稳有序推进改革，保持财政体制连贯性和政策连续性。
鼓励解放思想、探索实践，着力破解体制机制难题，创新管理模式，发挥财政体制在改革发展中的引导和保障作用。
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（三）合理划分省以下各级财政事权。
（一）合理划分省以下各级财政事权。
结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。
1. 按照中央统一部署，结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省与市县各级财政事权，适度强化省级财政事权。
适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。
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各地级以上市（以下简称市）加快推进市以下财政事权划分改革，在落实中央和省改革要求的基础上，鼓励探索推动社会治安、城乡社区事务等领域改革。
按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任。
（二）明晰界定省以下各级财政支出责任。
省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。
按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定省、市和县区各级财政支出责任。
共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。
上级财政事权确需委托下级履行的，应足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。
推动建立共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任，研究逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。
明晰共同财政事权支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。
上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。
对已明确保障标准的共同财政事权，推广分类分档、按比例分担财政支出责任的管理机制。
对尚未明确保障标准的，按照应纳尽纳的原则，稳步制定完善保障标准，按比例分担支出责任。
探索推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。
（三）建立健全财政事权和支出责任划分动态调整机制。
根据事务管理及执行方式、机构职能调整等客观实际，结合各地区经济发展、地区属性、财力变化、保障标准调整等情况，适时调整省对市县、市对县区财政事权和支出责任划分及支出责任分担比例。
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将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；
坚持以共享税为主体的收入划分制度，维持增值税、企业所得税、个人所得税和土地增值税省与市县“五五”分享。
将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。
继续将原规定的电力、铁路、通讯、烟草等领域相关税收作为省级固定收入。
对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。
将中央分配我省的国家石油天然气管网集团有限公司税收划为省级固定收入。
随省级固定收入缴纳的教育费附加、地方教育费附加由省级全额分享。
继续将税基较为稳定、地域属性明显的城镇土地使用税、车船税、契税、耕地占用税等税收收入作为市县级收入。
坚持分税制原则，对主体税种实行按比例分享，分级入库。
对市与区、不设区的市与镇乡实施财力分享的，设置过渡期，3年内实现收入按比例分享、分级入库。
市内同一税费收入在市与所辖区之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。
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市与县区财政体制调整，涉及收入和支出项目的划分以及上解等具体办法，应征求省级财政部门意见，依法报同级人民代表大会常务委员会备案。
税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，对主体税种实行按比例分享，结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定各税种分享比例。
对非税收入可采取总额分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范。
除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，严禁新增出台该类政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。
省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一。
除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。
结合税源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。
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结合税源财源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。
结合省级财政支出责任、区域间均衡度、中央对地方转移支付等因素，合理确定省级收入分享比例。
基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。
探索建立省以下区域间均衡度评估机制，定期开展评估。
区域间资源分布不均的地区，省级可参与资源税收入分享，结合资源集中度、资源税收入规模、区域间均衡度等因素确定省级分享比例。
结合财政支出责任、区域间均衡度、基层“保基本民生、保工资和保运转”（以下称“三保”）等因素，适时稳步调整收入划分，确保省级统筹调控能力，充分调动各级积极性。
省级财政应完善省以下增值税留抵退税分担机制，缓解退税相对集中市县的退税压力，确保退税政策及时准确落实到位。
省、市因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级的一般性转移支付。
省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。
市级应严格落实对市辖区的保障主体责任，加大对市辖区支持力度，合理确定市级和市辖区收入分享比例，促进市辖区财力与财政事权、支出责任相匹配。
保持市与县区财政体制相对稳定，市级不得再集中县（含县级市，下同）的收入和财力增量。
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（八）厘清各类转移支付功能定位。
（八）优化一般性转移支付。
建立健全省以下转移支付体系，根据财政事权属性，加大对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制。
一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，推动区域协调发展，由下级政府统筹安排使用。
一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，不指定具体支出用途，由下级政府统筹安排使用。
共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革相衔接，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任，下级政府要确保上级拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应财政事权。
编制预算时，共同财政事权转移支付暂列一般性转移支付。
专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用。
围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央重大决策部署。
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根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，落实各级支出责任，确保共同财政事权履行到位。
完善省对市县一般性转移支付制度，加大对县级财力保障力度，将欠发达市市级新增纳入均衡性转移支付补助范围，增强市级对市辖区保障能力。
合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目。
加强对市级缩小辖区财力差距的奖励力度，引导市级加大对县级补助，缩小辖区内人均支出差距。
对2012年以后的县改区，原享受的保留5年县级一般性转移支付待遇政策到期后，省财政通过加大对所在市本级的转移支付力度，统一予以支持。
贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭节约的原则，按照规范的管理办法，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金。
健全“钱随人走”转移支付机制，一般性转移支付充分考虑常住人口基本公共服务需求，促进资金分配与人口流动挂钩，实现在资金分配中对外来人口和户籍人口一视同仁，推动财政资源配置“跟人走、可携带”。
共同财政事权转移支付用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任。
上级政府要根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，落实本级支出责任，确保共同财政事权履行到位。
下级政府应按规定将上级政府安排的共同财政事权转移支付全部安排用于履行相应财政事权。
探索实行共同财政事权转移支付清单管理，逐步细化明确相关支出的保障范围、支出标准和支出责任。
建立健全标准控制机制，在确保国家和省定标准落实到位、财力允许的前提下，因地制宜制定市县标准，并按程序报上级备案后执行。
逐步清理整合与财政事权划分不匹配的转移支付，优化调整转移支付项目，促进与财政事权划分相衔接。
推广涉农资金统筹整合改革经验，有序推动同一领域共同财政事权转移支付资金统筹使用。
专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，市县应按照规定的用途安排使用。
合理控制专项转移支付新增项目和资金规模，对专项转移支付项目进行定期评估，逐步退出市场机制能够有效调节的相关领域，整合政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目，打破项目固化僵化格局，提高资金使用效益。
深化专项转移支付预算管理改革，专项转移支付资金安排应坚持“先有项目后有预算、先有预算再有执行、没有预算不得支出”的原则，建立以项目为重点的预算管理模式，提高年初预算到位率，减少年中二次分配，切实提高预算执行效率和资金使用效益。
分类施策完善重点平台专项补助政策，自2023年起，对党中央、国务院专项出台财政政策给予支持的国家级重大平台横琴、南沙，以及中央和省明确需给予倾斜支持的特殊地区（重点老区苏区、民族工业园、深汕特别合作区），按照“先有项目后有预算”的原则通过规范的转移支付支持；
在保留基数的基础上，取消对中新广州知识城、广州临空经济示范区、粤东粤西粤北12个市新区、揭阳滨海新区粤东新城等平台的专项补助政策，省通过促进产业有序转移政策等规范的转移支付给予支持，促进产业有序转移，大力支持高质量建设制造强省。
围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，完善与粤东粤西粤北功能发展定位相适应的差异化转移支付体系，资金分配向老区苏区、民族地区、基层“三保”压力大等财力薄弱地区，以及担负生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，持续缩小粤东粤西粤北与珠三角的财力差距。
严格各类转移支付设立条件和决策程序，各级新设转移支付应报同级政府批准；
健全转移支付定期评估和退出机制，根据评估结果和区域间均衡度等变化，动态调整完善各类转移支付资金补助范围、标准和分配办法。
贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭节约的原则，按照规范的管理办法，优化各类转移支付资金分配管理，主要采用因素法或项目法分配。
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确需以项目形式下达的转移支付可采用项目法分配资金，遵循公平、公正、公开的原则，结合实际采取竞争性评审等方式，按照规范程序分配。
逐步统一规范各项转移支付中困难程度系数的测算方法和标准。
转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，同时充分考虑下级政府努力程度，强化绩效管理，适度体现激励约束。
确需以项目方式下达的，可采用项目法按照规范程序分配，市县要分类做实预算项目，夯实项目前期准备，加强重大政策项目论证评估。
加强转移支付资金绩效管理和监督，提高资金使用效益。
强化绩效结果应用，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩，充分利用绩效结果推动改进预算编制和完善相关政策。
根据事务管理及执行方式、机构职能调整等客观实际，动态调整省以下各级财政事权和支出责任划分。
健全共同财政事权支出责任动态调整机制，结合各地区经济发展、财政自给率变化、保障标准调整等情况，适时调整省以下各级财政支出责任分担比例。
探索建立省以下区域间均衡度评估机制，定期开展评估。
坚持“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”原则，全面落实各级政府“三保”责任。
根据财政事权和支出责任划分动态调整情况，结合省以下区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等变化，适时稳步调整省以下政府间收入划分。
严格预算编制管理，坚持“三保”优先原则，足额编制“三保”支出预算。
省级可通过合理调整收入分享方式或分享比例等办法，抑制收入虚收空转行为。
完善“三保”预算审核制度，统筹财力优先保障“三保”支出。
省以下各级政府财政体制调整，涉及收入和支出项目的划分以及上解等具体办法，应依法报同级人民代表大会常务委员会备案。
严格“三保”支出预算执行，不得调整“三保”支出预算用于其他支出。
严格各类转移支付设立条件和决策程序，健全转移支付定期评估和退出机制。
建立健全基层财政运行风险预警机制，做好风险防范和应急处置。
根据省以下区域间均衡度等变化，及时调整完善各类转移支付资金分配办法。
依托数字财政一体化系统，推动全省财政预算编制、执行和监督“一盘棋”管理。
加强资金绩效管理和监督，探索建立以共同财政事权转移支付和专项转移支付为重点的后评价制度，将绩效评价、后评价结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据。
落实“三保”支出预算管理一体化要求，规范“三保”支出项目库管理。
强化各类转移支付资金分配、拨付、使用监管，科学高效、规范合理用好资金。
按照中央部署，加强民生政策事前论证评估，制定民生政策时做好财政承受能力评估，确保民生事业可持续发展。
健全财政资金直达机制，将与中央财政直达资金对应的地方财政资金纳入直达范围，加快资金分配下达，加强资金管理和监控，根据支出轻重缓急和项目实际进度统筹安排支出，更好发挥惠企利民作用。
六、规范省以下财政管理
（十三）规范各类开发区财政管理体制。
未单独设立财政管理机构的开发区（含园区，下同）等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区市县政府的部门预决算并单独列示。
未单独设立财政管理机构的开发区（含园区，下同）等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区地方政府的部门预决算并单独列示。
单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区市县政府的预决算并单独列示，按照相关法律法规设立金库。
单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示。
各地区在依法依规的前提下，可结合本地实际探索创新开发区财政管理体制模式，更好调动各方面积极性。
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除国家和省另有规定外，省级财政转移支付资金原则上不单独分配下达至开发区。
按照突出重点、利于发展、管理有效等要求，因地制宜逐步调整优化省直管县财政改革实施范围和方式。
设立开发区的市县政府应落实对开发区的管理主体责任，统筹保障其机构正常运行，并可适度统筹开发区财力，用于落实开发区内社会管理事务支出，不得将财政支出责任上移省级。
对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。
对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理职责。
落实“百县千镇万村高质量发展工程”要求，支持县域振兴，全面实行具有广东特色的财政省直管县管理机制，推广运用直达资金、“三保”资金专户管理机制，原则上省级转移支付资金、指标、库款等全部直达所有县。
省级未直达县的转移支付资金，市按规定下达县级前，需将分配方案报省级备案。
坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，全面落实基层“三保”责任。
优化乡镇财政管理，落实乡镇街道体制改革，合理划分县（区）与乡镇财政事权和支出责任，加强乡镇财政队伍建设，确保有效履行乡镇财政职能，对加强基层政权组织建设、落实国家惠农政策、加强财政资金管理、促进农村经济社会发展等方面的保障作用不减。
建立健全事前审核、事中监控、事后处置的工作机制，严格省级对县级“三保”支出预算安排方案的审核制度，强化“三保”支出预算执行硬性约束，加强“三保”支出库款保障和运行监控，结合实际逐步推动“三保”相关转移支付纳入省对下直达资金范围，做好“三保”风险防范和应急处置。
稳步推动将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。
县级政府应加强对财力薄弱乡镇支出保障，硬化乡镇预算约束，严格监督管理，防范化解乡镇财政运行风险。
将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。
加强财力薄弱乡镇支出保障，防范化解乡镇财政运行风险，加大对农村公益性事业发展的支持力度。
结合预算管理一体化系统建设和应用，调整优化乡镇财政职能，强化县级财政对乡镇预算编制、预算执行、国有资产管理等监督，提升乡镇财政管理效率和水平。
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落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。
落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任。
健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。
市县应按属地原则和管理权限落实主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。
各地区、各有关部门要充分认识进一步推进省以下财政体制改革的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，主动谋划，精心组织，周密安排，扎实推进改革。
常抓不懈防范化解地方政府隐性债务风险，健全长效监管机制，消除违法违规举债融资产生土壤。
各省、自治区、直辖市人民政府要按照本意见要求，制定实施方案，细化政策措施，推动各项改革任务落地见效。
健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配。
财政部等有关部门要加强对地方的指导督促，积极配合地方推进改革，确保各项任务落地见效。
建立健全专项债券项目常态化储备机制，严格落实专项债券负面清单管理，加快债券支出使用，对项目闲置资金及时组织调整，对使用管理不佳的地区收回部分额度重新分配。
各地、各部门要充分认识进一步推进省以下财政体制改革的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署及省委、省政府工作要求上来，切实增强推进改革的责任感、使命感、紧迫感，扎实做好各项改革工作，共同推动加快建立现代财税体制。
省财政厅要发挥好组织协调作用，加强对市县财政体制改革指导，做好动员部署。
各市要按照国办发〔2022〕20号文和本方案要求，制定本地贯彻落实方案，细化政策措施，制定时间表、路线图，确保各项改革举措落地见效。
省财政厅等有关部门要加强对市县的督促检查和跟踪分析，适时评估改革进展成效，对出现的问题或偏差，及时采取完善措施，确保改革顺利开展、平稳推进。