印发日期：2025-02-27黄发改规〔2025〕1号
《黄浦区“拨投结合”股权投资基金管理实施细则》经区政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。
为构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展，经国务院同意，现提出如下意见。
第一条为充分发挥政府财政资金的引导撬动作用，实施财政资金“拨投结合”创新举措，壮大长期资本、耐心资本、战略资本，稳妥做好初创型、成长型企业的股权投资工作，加大对企业的扶持力度，加快打造新质产业集群，促进区域高质量发展，根据《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）、《关于进一步促进上海股权投资行业高质量发展的若干措施》（沪府办规〔2023〕29号）、《黄浦区政府投资基金管理办法》（黄发改规〔2024〕2号）等文件，制定本实施细则。
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持和加强党的全面领导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
第二条本细则所称“拨投结合”股权投资基金（以下简称拨投基金）是指由政府出资设立股权投资引导基金，以拨投结合的形式，聚焦国家战略方向、上海市及黄浦区重点产业领域，支持符合我区产业发展导向的，功能性、平台型、成长型企业，以及具有良好的技术创新性和产业化前景的初创企业等。
突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，发展耐心资本，注重发挥实效。
第三条“拨投结合”是指，财政专项资金投入目标企业，在项目初期以适当让利的形式扶持企业发展，支持企业开展研发，适应市场，做强做大，并约定在企业开展市场化股权融资或达到约定条件后，享有相应的投资权益。
完善分级分类管理机制，合理统筹基金布局，防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。
第四条拨投基金运作管理原则为“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”。
健全权责一致、激励约束相容的责任机制，充分调动基金管理人积极性。
第五条拨投基金的资金来源为产业政策资金等财政专项资金。
遵循行业发展规律，加强政策制度协同，严肃财经纪律，切实防范风险，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。
政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。
拨投基金按照《黄浦区政府投资基金管理办法》要求，将相关事项报区政府的基金投资决策委员会（简称投决会）审议，并设立拨投基金投资决策工作组、拨投基金管理机构、专家咨询委员会等机构，各机构独立行使职责。
按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。
第八条拨投基金投资决策工作组由分管综合经济、产业经济的副区长分别担任组长、副组长。
成员单位包括区发展改革委、区财政局、区国资委、区投促办、区科委、拨投基金管理机构。
产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。
第九条拨投金额在5000万元以上的项目，报投决会审议，项目投资方案报区政府常务会议审定。
5000万元及以下的项目由拨投基金投资决策工作组审定。
创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。
在具体投资决策过程中，可以按照投资项目和决策事项需要，邀请相关行业主管部门、单位及专家参加。
投决会和拨投基金投资决策工作组以下统称投资决策机构。
合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用，积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资。
第十条拨投基金的日常投资运作，由符合条件的基金管理机构负责。
在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。
拨投基金管理机构应按照《黄浦区政府投资基金管理办法》、本实施细则以及委托管理协议要求履行相应的职责。
第十一条拨投基金管理费收取标准和收取方式在基金设立方案中予以明确。
第十二条区发展改革委负责拨投基金投资决策工作组日常工作；
政府出资设立基金要充分评估论证并按规定履行审批程序。
设立省级（含计划单列市、新疆生产建设兵团，下同）或地市级基金应报同级政府批准。
拨投基金管理机构会同区投促办、区科委、区商务委、区文化旅游局等产业部门开展项目企业征集、初步遴选工作。
县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。
第十三条拨投基金应选择具有相关托管业务资质和托管经验的商业银行进行托管。
除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。
托管商业银行具体负责拨投基金资金拨付、清算和日常监控，定期向拨投基金管理机构报告资金使用情况。
对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。
第十四条拨投基金的运作模式为项目直投，具体投资方式应符合相关法律法规。
对产业投资类基金，应根据产业类型、阶段、分布特点合理设置管理要求，突出支持重点。
第十六条拨投基金管理机构采用尽职调查、专家咨询等方式对遴选的项目企业开展评估，形成评估报告，编制直接投资方案，报投资决策机构审议。
政府出资主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等方式。
为提高投资决策效率，对于早期项目，可以适当简化资产评估、尽职调查等程序。
政府采取注资国有企业方式设立基金，明确相关资金专项用于对基金出资的，原则上按照政府出资有关要求管理。
第十七条投资方案经审议通过后，拨投基金管理机构办理投资相关手续。
政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排。
拨投基金与直投项目企业的其他出资人应签订投资协议。
政府对基金的出资应按规定纳入财政预算管理，加强年度预算安排与基金出资的衔接。
投资初期，拨投基金管理机构享有投后管理权、知情权等，拨投基金以适当让利的方式扶持企业发展，不承担除出资之外的其他义务；
财政部门要结合基金投资进展和结余资金情况合理安排出资，防止资金闲置。
在企业开展市场化股权融资或达到投资协议约定条件后，拨投基金按照约定转为与其他出资人享有同等的权利和义务。
第十八条关于投资退出，按照约定在转为与其他出资人享有同等的权利和义务前，被投企业、其他出资人及指定方可选择按约定回购拨投基金所持有的股份；
按照约定在转为与其他出资人享有同等的权利和义务后，拨投基金可通过上市、股权转让、并购、清算等方式退出。
国家级基金要立足全局，围绕建设现代化产业体系、培育发展新质生产力等重点领域发挥示范引领作用，支持关键核心技术攻关、补齐产业发展短板。
第十九条投资协议中应当明确约定退出条件和退出方式，并在退出阶段按照协议约定退出。
鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。
如出现确实难以按照协议约定退出的情况，拨投基金管理机构应当制定退出方案，报投资决策机构审议同意后执行。
加强财政资源统筹，推动形成国家科技重大项目支持前端研发、政府投资基金支持成果转化和产业化的联动机制。
对于已经达到预期投资目标或拨投基金管理机构认为确有必要实施提前退出的，由拨投基金管理机构提出，经投资决策机构审议同意，可以实施提前退出。
投资协议中可以作出提前退出的安排，并在满足协议约定条件的时候实施提前退出。
省级政府要结合国家发展规划及国家专项规划、区域规划，统筹管理本地区政府投资基金，综合考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况，找准定位，加强对下级政府设立基金的指导。
所投资企业的创始人及实控人，原则上不得先于拨投基金退出。
省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。
第二十条对所投资的单个直投项目的出资规模不得超过拨投基金总体规模的20%。
第二十一条拨投基金管理机构可以根据投资阶段、投资领域等合理设置拨投基金持有投资项目份额的上限。
国家发展改革委要会同行业主管部门充分发挥布局规划和投向指导作用，结合相关产业在全国各地区产能利用情况，引导地方围绕当地产业发展实际调整政府投资基金布局，防止产能过剩和低水平重复建设。
原则上，拨投基金不得成为所投资项目的第一大出资人。
对于处于产业链关键环节、科技创新重点领域的投资项目，经投资决策机构审议同意，可以放宽出资或持股比例限制。
同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金，但基金可按市场化原则对同一项目集合发力、接续支持。
第二十二条拨投基金在投资项目企业时，拨投基金管理机构如发现直投项目出现下述任一情况，拨投基金有权终止合作并选择提前退出，并要求直投项目企业等相关方承担违约责任：
设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组，增强规模效应，更好服务政策目标。
（一）未按本实施细则要求、投资协议约定开展业务的；
对因缺乏产业基础、资源禀赋等导致政策效应不明显或募资、投资进展缓慢的基金，推动其通过优化投向等方式积极提升效能。
（二）投资协议签订后，其他投资方未按约定程序和时间要求完成出资的；
（三）拨投基金出资到位一年以上，直投项目企业仍未按投资协议使用投资资金的。
健全政府投资基金治理结构，建立科学规范的运作管理和投资决策机制。
第二十三条建立拨投基金投资风险管理和容错制度，按照尽职免责原则处理。
政府部门可通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式，促进基金合规运作。
第二十四条建立以功能作用为重点的全生命周期考核机制，对整体投资组合开展长周期考核评价。
母基金要加强对子基金投向、运作、财务等情况的监督，强化尽职调查责任。
优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。
区财政局对拨投基金采用整体评价原则进行综合绩效评价。
政府投资基金应选择在中国境内具有基金托管业务资质的金融机构进行托管，托管机构应依法履行托管职责，定期向出资人提交托管报告。
区发展改革委会同行业主管部门加强对拨投基金投向的指导评价，对拨投基金管理机构采取以履职尽责、投后管理为核心的综合评价。
政府投资基金应定期向出资人和行业主管部门报送运作管理情况、财务报告、重大事项等信息。
第二十五条拨投基金投资运营遵循市场运作规律，合理容忍正常投资风险。
符合基金功能定位和投资策略的项目出现投资失败、未达预期或者探索性失误，相关人员依法合规、履行忠实义务和勤勉尽责义务、没有牟取非法利益的，可按照规定不予、免予问责。
新设政府投资基金可采取母子基金或直投项目方式进行投资，鼓励创业投资类基金采取母子基金方式。
子基金原则上以直投项目方式进行投资，控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。
拨投基金管理机构应定期向投资决策机构报告拨投基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的重大情况。
投决会定期向区委、区政府报告拨投基金管理运行情况及重大投资、决策情况等事项。
理顺政府投资基金与管理人的关系，实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。
基金管理人原则上采取市场化方式遴选确定，应具备与基金运作相适应的专业能力、投资能力和管理能力，具有股权投资或相关基金管理经验，具有符合要求的投资管理业绩。
拨投基金运作过程中加强信用管理，相关部门根据职责组织实施授信承诺、信用审查、信用评价机制，并依法将相关各方失信信息纳入信用平台。
新设政府投资基金的管理费要经过科学论证，一般应以实缴出资或实际投资金额为计费基础，合理确定计提标准。
区审计部门根据职责对拨投基金管理运行情况进行监督检查。
第二十九条投资项目和发起单位应严格遵守国家相关法律法规，不得从事国家、市有关规定禁止从事的业务，国务院及各有关部门，上海市及市有关部门另有规定的，从其规定。
政府投资基金应合理设置绩效目标，构建科学化、差异化、可量化的绩效指标体系，重点关注政策目标综合实现情况。
第三十条本实施细则由区发展改革委、区财政局负责解释。
第三十一条本实施细则施行期间，根据投资市场变化、拨投基金运营等年度评估情况，需调整部分条款的，应当按照行政规范性管理规定要求进行，经投决会审议后，报区政府常务会议审定。
综合采取调整管理费、超额收益分配等措施加强绩效评价结果应用，体现激励约束，切实发挥绩效评价对基金运作管理的“指挥棒”作用。
第三十二条本实施细则自2025年3月19日起施行，有效期至2030年3月18日。
遵循基金投资运作规律，容忍正常投资风险，优化全链条、全生命周期考核评价体系，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。
营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围，鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制，完善免责认定标准和流程。
落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。
优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。
研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策。
政府投资基金应科学合理确定退出期，并在章程或合伙协议中明确退出条件。
政府出资退出时，应按照章程或合伙协议约定的条件退出；
没有约定的，应依法依规进行评估，采取市场化方式确定转让价格。
鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。
完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。
政府投资基金应在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，保护社会资本合法权益。
探索简化项目退出流程，优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制，推动完善政府投资基金评估体系，构建更加畅通的退出机制。
基金管理人应建立健全关联交易管理制度，健全廉政风险防控体系，不得以基金财产与关联方进行不正当交易或利益输送，不得从事法律法规或行业规章禁止的业务。
加强政府投资基金风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。
加强政府投资基金从业人员法律法规及职业道德教育、培训和管理。
规范财务绩效管理，真实、准确反映基金财务状况，严防财务造假。
中国证监会、财政部要会同有关部门研究出台加强政府投资基金高级管理人员管理相关办法。
基金从业人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者利用职务便利索取或收受他人财物的，依规依纪依法给予处理处分；
深入贯彻落实党中央决策部署，把党的领导贯穿规范政府投资基金管理全过程各方面，为政府投资基金高质量发展提供坚实政治保障，推动国家战略落到实处。
财政部门履行政府出资人职责，负责政府投资基金的预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计工作。
发展改革部门负责政府投资基金信用建设和信用信息登记，会同行业主管部门加强对政府投资基金投向的指导评价。
证券监督管理机构按职责组织开展政府投资基金登记备案和相关监管工作。
有关部门按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等配套细则，构建“1+N”制度体系。
要加强信息共享和沟通协调，形成工作合力，推动解决政府投资基金发展中的问题。
政府部门要充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策。
各级政府开展存量政府投资基金优化调整工作应坚持市场化、法治化原则，把握好节奏和方法，不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益。
各地区、各有关部门要提高认识，加强组织领导，层层压实责任，做好统筹协调，提高管理服务水平，更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。