国务院办公厅关于完善建设用地使用权
吉林省人民政府办公厅关于完善
转让、出租、抵押二级市场的指导意见
建设用地使用权转让、出租、抵押
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。
各市（州）人民政府，长白山管委会，长春新区管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委办、各直属机构：
改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。
为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号，以下简称《意见》），进一步规范交易管理规则，创新监管机制，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，促进我省土地资源的优化配置和节约集约利用，经省政府同意，现提出以下意见。
随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。
为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，结合各地改革试点实践，经国务院同意，现提出以下意见。
… 1 unchanged clause …
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。
完善土地二级市场制度建设，遵守土地管理法律法规，结合当地实际不断完善交易规则，简化交易流程，降低交易成本，促进土地二级市场不断完善。
严格执行国务院关于完善土地二级市场建设的相关规定，着力解决土地二级市场运行中存在的问题，保护各利益主体合法权益。
坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接干预。
落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事前审批，创新和完善事中事后监管，激发市场活力，增强内生动力。
建设用地使用权转让，须取得不动产权（土地使用权）证书。
完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行和健康有序发展，促进要素流动和平等交换，提高资源配置效率。
以划拨方式取得的建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应按照划拨决定书约定开发建设并取得地上建筑物、其他附着物合法的产权证明。
以出让方式取得建设用地使用权的，转让房地产时，应按照出让合同约定开发建设并已经支付全部土地使用权出让金。
（四）国有土地使用权转让应保障国有土地资产保值增值。
充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励。
国有企业或公有经济成分占主导地位的企业以及行政事业单位名下的建设用地使用权须通过土地二级市场交易平台公开进行转让，转让合同中须明确土地使用权交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，各地政府可行使优先购买权。
（五）明确以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让后的权能。
以作价出资（入股）方式取得的建设用地使用权转让，转让后直接变更为出让方式，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。
强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提高办事效率，方便群众办事，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。
土地用途改变的须经自然资源主管部门批准，依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。
建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。
将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。
建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。
涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。
以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；
不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。
以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；
以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；
转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。
… 2 unchanged clauses …
（八）实施差别化的税收政策。
（七）落实差别化的税收政策。
各地可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。
各地政府应根据本地实际情况,在权限范围内，严格落实城镇土地税相关政策措施，促进土地节约集约利用。
三、完善出租管理，提高服务水平
三、完善建设用地使用权出租制度
（九）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。
（八）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。
以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。
以有偿方式取得的建设用地使用权出租的，出租年限应小于原有偿使用合同约定的剩余年期，改变用途的须调整土地使用权出让金。
（十）规范划拨建设用地使用权出租管理。
（九）规范划拨建设用地使用权出租管理。
以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。
各地要加强划拨土地出租管理，以划拨方式取得建设用地使用权出租的，应上缴租金中所含土地收益并纳入土地出让收入管理。
宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。
要制定配套政策和措施，明确主管、监管部门及其责任，规范出租程序，以标定地价为参照制定土地收益金的收缴标准，完善收缴方式，严格执行划拨土地出租收益金年度申报制度。
建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
要加强部门联动，实行财政、住房城乡建设、自然资源等相关部门协同配合的工作机制，建立划拨土地使用权出租收益收缴机构，健全巡查发现、举报和查处机制。
（十一）营造建设用地使用权出租环境。
（十）营造建设用地使用权出租环境。
市、县自然资源主管部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。
市、县级自然资源主管部门应为土地使用权出租提供信息发布的线上服务平台以及线下有形场所，满足供需双方经济鉴证服务需求。
统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。
同一宗土地上，已预售、转让的房屋对应的土地使用权不得抵押，但不影响该宗地设定土地抵押权。
以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。
在设定土地抵押权时，土地抵押的面积不包括已预售、转让的房屋所对应的土地使用权面积。
以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。
未进行建设的划拨建设用地使用权可以单独抵押，已开发建设的，地上建筑物、构筑物等附着物应与划拨建设用地使用权一并抵押。
以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
不以公益为目的的教育、医疗、卫生、养老等公共服务机构以有偿使用方式取得的建设用地使用权抵押须取得不动产权证书（土地使用证）。
自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。
在抵押权实现时，抵押权人及受让方不得改变原不动产用途，并保障原有经营活动持续稳定，确保利益相关人权益不受损害。
探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
各地要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。
探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。
… 1 unchanged clause …
（十五）建立交易平台。
（十三）建立土地二级市场交易平台。
各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。
市、县级自然资源主管部门要在现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，为交易双方提供供求信息和咨询服务，接受公开交易服务委托，提高交易服务质量。
建立全省交易服务监管信息系统，实现信息共享，提升土地资源节约集约利用水平，提高土地资源配置效率。
建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。
交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；
市、县级自然资源主管部门要结合当地实际不断优化交易流程，相关部门要各司其职，积极配合交易流程各环节的工作，形成整体合力。
可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；
达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。
各地要建立涉地司法处置协同机制，实现凡涉及建设用地使用权司法处置的案件，司法机关在处置决定作出前应向当地自然资源主管部门了解涉案建设用地使用权情况，防止因信息不对称造成土地处置后，难以转移登记或无法开发利用等纠纷。
各地要加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。
政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。
加强涉地司法处置工作衔接，涉及建设用地使用权转移的案件，自然资源主管部门应当向人民法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等。
建立健全执行联动机制，司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。
加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。
自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管。
加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设主管部门与自然资源主管部门应当加强信息共享。
… 1 unchanged clause …
（十八）提供便捷高效的政务服务。
（十六）提供便捷高效的政务服务。
在土地交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，大力精简证明材料，压缩办理时间，提高办事效率和服务水平。
各地应将土地二级市场交易机构和不动产登记机构设立在同一场所办公，加强交易与登记的衔接，实现交易检验、登记一体化，提供便捷、高效的一站式服务，进一步缩短交易时限。
发挥土地交易机构或平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。
调动社会中介机构参与交易服务的积极性，建立国有土地二级市场评估、咨询、法务、居间代理等中介机构库，从机构库中随机抽取中介机构，开展专业服务，建立公开、公正、透明的中介服务秩序。
发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。
采取打分、综合评价、绩效考评、阶段排名、惩戒和退出机制等措施，建立中介机构退出机制，对存在脱离土地市场实际进行价格评估谋取不正当利益、扰乱市场秩序等违法违规行为的，给予警告或者强制退出中介市场。
（二十）加强市场监测监管与调控。
（十八）加强市场监测监管与调控。
健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统。
以省级平台为核心健全土地二级市场的动态监测监管制度。
严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价或标定地价；
完善监测监管信息系统，定期形成监测分析报告，综合分析研判市场形势，以落实地价公示制度为基础，发挥地价的宏观调控作用，促进低效用地开发利用。
完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动。
落实产业用地政策，以盘活存量建设用地为载体促进产业转型升级，优化土地利用结构，实现土地经济效益最大化。
土地转让涉及房地产开发的相关资金来源应符合房地产开发企业购地和融资的相关规定。
强化土地一、二级市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。
从信息发布、合同签订、履约情况、土地资源利用效率等方面完善市场主体信用征询，评价企业信用等级、推动失信联合惩戒。
土地转让后，出让合同所载明的权利义务随之转移，受让人应依法履约。
要加强对交易各方的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。
各地要结合本地区实际，制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。
… 1 unchanged clause …
各地区各有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。
市、县级政府是完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场工作的责任主体，要按照国务院和省政府的相关规定，将此项工作纳入保护自然资源、加强生态文明建设的议事日程。
各级自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要建立联动机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设。
各级自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要建立联动机制，明确分工，落实责任，做好土地二级市场建设的人员和经费保障工作。
已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。
从2020年开始，实现国有土地使用权和农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押的二级市场同等管理。
加大对土地二级市场相关政策的宣传力度，及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力，调动市场主体参与积极性。
各地政府要加大宣传力度，各级自然资源部门要强化政策解读，正确引导市场预期，积极回应公众关切。
合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高资源利用效率。
要引领市场主体依法依规从事交易行为，调动各类市场主体积极性，共同维护土地二级市场秩序，提高市场配置效率。
强化监督问责，对违反土地二级市场相关规定的地方政府和有关部门、单位以及责任人员严格实行责任追究，坚决打击各种腐败行为。
对违反土地二级市场相关规定的政府和有关部门、单位以及责任人员严格实行责任追究，对工作中发现的涉嫌违纪或职务违法、职务犯罪问题线索，及时移交纪检监察机关办理。