为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）精神，健全土地二级市场运行体制机制，保障资源要素流通，提高存量土地资源利用效率，促进经济高质量发展，经省政府同意，制定本实施意见。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。
改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。
随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。
为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，结合各地改革试点实践，经国务院同意，现提出以下意见。
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以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产登记为基础，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为推动经济高质量发展提供用地保障。
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坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接干预，完善事中事后监管，增强市场内生动力；
坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接干预。
规范市场运行秩序，有效维护公开、公平、公正的市场环境，保障市场依法依规运行和健康有序发展；
落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事前审批，创新和完善事中事后监管，激发市场活力，增强内生动力。
提高服务效能，优化交易流程，方便群众，提高效率，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。
坚持平等、全面、依法保护产权，充分尊重权利人意愿，切实维护土地所有权人权益。
完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行和健康有序发展，促进要素流动和平等交换，提高资源配置效率。
充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励。
强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提高办事效率，方便群众办事，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。
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建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。
2022年6月底前，各市、县（市）完成交易平台搭建、交易规则制定等工作，初步建立起产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。
逐步形成全省一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。
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建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易、土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。
已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照执行。
二、完善转让规则，促进要素流通
二、完善建设用地使用权转让机制，促进要素流通
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将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。
将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移，以及分割或合并导致权属发生转移等法律、法规规定的其他情形。
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涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省司法厅、省住房城乡建设厅、省国资委、省法院〕
（六）明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件。
（六）明确建设用地使用权转让条件。
以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；
以划拨方式取得的建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让的，转让人应按照划拨决定书的规定开发建设并取得地上建筑物、其他附着物合法的产权证明，转让需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；
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属于房屋建设工程已投资额未达到总投资额25%的，交易双方可先行签订建设用地使用权转让合同，办理预告登记，待达到转让条件后，再依法办理不动产转移登记。
“已投资额”可依据有资质的机构出具的投资情况报告认定（已投资额、总投资额均不含建设用地使用权出让价款、向国家缴纳的相关税费）。
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〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省税务局、省财政厅、省住房城乡建设厅、省国资委〕
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土地分割、合并转让由建设用地使用权人申请，经市、县（市）自然资源主管部门批准，依法办理不动产转移登记。
土地分割转让应符合土地出让合同约定，整宗地投资额达到转让条件方可分割转让。
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土地分割后的容积率等规划条件的计算由各市结合实际制定具体操作办法。
各地可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。
多宗地合并，涉及划拨、出让、作价出资或入股等多种土地使用权类型的，原则上统一办理为出让，其中的划拨土地需按土地市场价格补缴土地出让价款；
合并宗地用途符合《划拨用地目录》的，土地使用权人可选择保留划拨方式；
涉及剩余出让年限不一致的，可按照等价值有利于使用的原则重新确定剩余的土地出让年限，也可补缴一定年限土地出让金后按较长年限登记。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省财政厅、省住房城乡建设厅〕
各市可结合实际，在地方权限内探索实施城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省税务局、省自然资源厅、省财政厅〕
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（九）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。
（九）明确建设用地使用权出租条件。
建设用地使用权出租以及地上建筑物、其他附着物连带土地使用权出租的，应取得土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权合法凭证，并按划拨决定书或有偿使用合同规定或约定条件利用土地。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省住房城乡建设厅〕
（十）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。
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建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
各市应结合本地实际，建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳土地收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省财政厅〕
市、县自然资源主管部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。
统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。
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以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。
公司、企业、其他经济组织和个人的划拨建设用地使用权“连地带房”可以依法依规一起抵押，抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。
学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施等不得抵押。
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〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、人民银行沈阳分行〕
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〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、人民银行沈阳分行〕
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探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
不以公益为目的的养老、教育、医疗等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权可依法抵押。
各地要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。
各地区要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定运行的配套措施，在抵押权实现时，抵押权人及受让方不得改变原土地用途，确保利益相关人权益不受损害。
探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、人民银行沈阳分行、省教育厅、省民政厅、省卫生健康委、省金融监管局〕
（十五）建立交易平台。
（十五）搭建交易平台，保障政务服务便捷高效。
各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。
各市、县（市）要在自然资源主管部门现有的土地交易机构基础上或依托不动产登记系统平台搭建城乡统一的土地市场交易平台。
平台内应汇集交易、登记、税务、住房城乡建设、金融等部门或机构的办事窗口，实现相关职能部门业务充分整合衔接，提高办事效率，提供土地二级市场交易一站式服务。
要实行“互联网+政务服务”建设模式，同步推进线上交易平台和信息系统建设。
按照国家统一标准和规范，在自然资源部土地二级市场交易系统支撑服务和相关成果基础上，建设和完善电子竞价系统，使交易平台具备汇集交易信息、提供交易场所、办理交易事务、监管交易运行、咨询政策法规等功能，实现“一窗受理、一网通办、一站办结”。
培育和规范中介组织，发挥其在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等规范化服务，促进交易便捷高效。
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建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。
市、县（市）自然资源主管部门要不断优化交易流程，建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的线上交易流程和“交易申请—交易审核—签订合同—申报价格—交易监管”的线下交易流程。
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达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。
达成一致后签订合同，依法申报交易价格。
各地要加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。
加强交易事中事后监管，重点加强合法合规合约性审核，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省财政厅〕
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加强涉地司法处置工作衔接，涉及建设用地使用权转移的案件，自然资源主管部门应当向人民法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等。
各市、县（市）政府要规范涉地司法处置程序，强化自然资源主管部门与法院联动机制，涉及建设用地使用权转移的案件，自然资源主管部门应当向法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等。
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加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。
市、县（市）自然资源主管部门应建立与住房城乡建设、税务、市场监管等部门的沟通协调机制，加强对涉地股权转让的联合监管，重点监管出让合同的履约情况并依法追究合同违约责任，确保土地及时开发利用。
自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管。
加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地的有关情况如实告知当事人。
加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设主管部门与自然资源主管部门应当加强信息共享。
加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，自然资源主管部门与住房城乡建设主管部门要加强信息共享。
市、县（市）土地交易机构能够通过实时互通共享取得信息的，不得要求交易当事人重复提交。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省税务局、省住房城乡建设厅、省国资委、省市场监管局、省机关事务局、省法院〕
在土地交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，大力精简证明材料，压缩办理时间，提高办事效率和服务水平。
发挥土地交易机构或平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。
各市、县（市）政府要严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价或标定地价。
发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。
健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统。
严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价或标定地价；
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土地转让涉及房地产开发的相关资金来源应符合房地产开发企业购地和融资的相关规定。
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〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省税务局、省财政厅、省金融监管局〕
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要加强对交易各方的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。
各市要健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，加强对交易方和中介服务机构的信用监管。
各地要结合本地区实际，制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。
要结合本地区实际，制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体失信行为记入信用档案，并在信用中国（辽宁）公布，实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。
〔责任单位：各市、县（市）政府，省自然资源厅、省发展改革委〕
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各地区各有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。
各级政府及有关部门要充分认识完善土地二级市场建设的重要性，强化主体责任，落实人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设，促进全省存量土地资源盘活利用。
各级自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要建立联动机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设。
建立自然资源、财政、住房城乡建设、国资、税务、市场监管、金融等部门联动机制，明确任务分工，压实工作责任。
已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。
各市、县（市）政府要加大对土地二级市场政策的宣传力度，强化政策解读，及时总结推广典型经验和创新做法，不断扩大土地二级市场影响力、吸引力，充分调动市场主体参与积极性。
加大对土地二级市场相关政策的宣传力度，及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力，调动市场主体参与积极性。
合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高土地资源配置和利用效率。
合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高资源利用效率。
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