各区、县（市）人民政府，市政府有关部门、有关直属单位：
经市政府同意，现将《沈阳市完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施细则》印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。
改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。
随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。
为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，结合各地改革试点实践，经国务院同意，现提出以下意见。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。
坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接干预。
落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事前审批，创新和完善事中事后监管，激发市场活力，增强内生动力。
完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行和健康有序发展，促进要素流动和平等交换，提高资源配置效率。
充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励。
强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提高办事效率，方便群众办事，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。
建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。
建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。
将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。
建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。
涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。
以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；
不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。
以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；
以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；
转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。
分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。
拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。
各地可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。
（九）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。
以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。
以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。
宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。
建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
市、县自然资源主管部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。
统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。
以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。
以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。
以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。
探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
各地要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。
探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。
各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。
建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。
交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；
可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；
达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。
各地要加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。
加强涉地司法处置工作衔接，涉及建设用地使用权转移的案件，自然资源主管部门应当向人民法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等。
建立健全执行联动机制，司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。
加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。
自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管。
加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设主管部门与自然资源主管部门应当加强信息共享。
在土地交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，大力精简证明材料，压缩办理时间，提高办事效率和服务水平。
发挥土地交易机构或平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。
发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。
健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统。
严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价或标定地价；
完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动。
土地转让涉及房地产开发的相关资金来源应符合房地产开发企业购地和融资的相关规定。
强化土地一、二级市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。
土地转让后，出让合同所载明的权利义务随之转移，受让人应依法履约。
要加强对交易各方的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。
各地要结合本地区实际，制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。
各地区各有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。
各级自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要建立联动机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设。
已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。
加大对土地二级市场相关政策的宣传力度，及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力，调动市场主体参与积极性。
合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高资源利用效率。
强化监督问责，对违反土地二级市场相关规定的地方政府和有关部门、单位以及责任人员严格实行责任追究，坚决打击各种腐败行为。
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沈阳市完善国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场实施细则
第一条为了贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）、《国务院办公厅关于印发要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）、《辽宁省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（辽政办发〔2021〕27号）精神，进一步完善我市国有建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场（以下称土地二级市场）管理，盘活存量土地资源，促进土地要素市场化配置和节约集约利用，结合我市实际，制定本细则。
第二条本细则所称的土地二级市场交易是指建设用地使用权人将依法取得的国有建设用地使用权进行转让、出租和抵押的交易行为，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
其中，涉及房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。
已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租和抵押，可参照本细则执行。
第三条沈阳市土地储备中心及各分中心为市辖区土地二级市场交易管理机构，负责搭建线下、线上交易平台，对外提供土地供求信息收集发布、公开交易事项办理、成交结果信息公示等相关服务，负责加强土地二级市场交易事中事后监管，强化交易数据的统计分析，及时掌握市场运行情况及规律特征。
第四条建设用地使用权转让包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或者其他组织合并或者分立等形式涉及的建设用地使用权转移，以及分割或者合并导致权属发生转移等法律、法规规定的其他情形。
建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应当一并转移。
第五条以出让方式取得的建设用地使用权转让应当符合下列条件（涉及司法转让的除外）：
（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让价款，取得不动产权属证书（或者土地使用证）；
（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件（已投资额、开发投资总额均不含建设用地使用权出让价款和向国家缴纳的相关税费）；
（三）转让时地上房屋已经建成的，应当持有房屋所有权证书或者不动产权属证书；
（四）土地出让时有产业投资协议等约束性条件的，应当取得监管单位同意转让的书面意见；
（五）符合出让合同约定的其他转让条件且不存在法律、行政法规禁止转让的其他情形。
以出让方式取得的建设用地使用权转移，出让合同和登记文件中所载明的权利和义务随之转移。
第六条对于房屋建设工程已投资额未达到总投资额25%的，可以实行土地预告登记转让制度，按照“先投入后转让”的原则，交易双方先行签订国有建设用地使用权转让合同，办理不动产预告登记，并在预告登记证明文件附记栏备注转让情况，待达到转让条件后，再依法办理不动产转移登记。
不动产预告登记证明文件可以作为办理建设项目规划建设等相关审批手续的依据。
预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。
建设项目达到转让要求后，应当在90日内办理建设用地使用权转移登记，逾期未申请的，预告登记失效。
第七条以划拨方式取得的建设用地使用权转让，应当符合以下条件并经有批准权的人民政府批准：
（三）具有房屋所有权证等合法的地上建筑物、其他附着物产权证明或者已依法办理工程规划许可证等建设审批手续；
（四）涉及国有资产处置的，应当符合国有资产管理的相关规定。
转让后土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，直接办理转移登记；
不符合《划拨用地目录》的，在符合国土空间规划和法律法规规定的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款，土地出让年限从出让合同签订之日起算，可以按照相应土地用途的最高年限确定，也可以在最高年限范围内弹性确定出让年限。
（五）不存在法律、行政法规及划拨决定书禁止转让的其他情形。
第八条国有建设用地使用权转让后，在行政许可内容不改变的前提下，受让人可凭变更后的不动产权属证书、原国有建设用地使用权有偿使用合同、转让合同及原核发规划批准部门出具的规划手续继续有效、同意建设单位主体变更的证明等，办理后续规划审批及不动产登记等相关手续。
第九条对于涉嫌闲置地块，在完成闲置土地调查、认定并确定处置方案后，可进入土地二级市场进行交易。
其中政府、自然灾害等不可抗力以外原因造成土地闲置的，交易完成后，应当从土地转让价款中优先上缴土地闲置费。
闲置土地转让后，应当重新明确开竣工时间及违约责任。
第十条转让工业用地的，受让方拟建设项目应当符合国家产业政策以及投资强度、环保、安全、税收等要求。
享受过政府相关支持政策、未履行出让合同或者招商引资协议等约定的相应义务的，应当取消其享受过的优惠支持政策，并按照要求补缴地价款或者由受让人承诺继续履行相应义务并承担违约责任。
第十一条政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权，划转后符合《划拨用地目录》保留划拨方式使用的，可以直接办理转移登记；
需有偿使用的，划入方应当持相关土地资产划转批准文件等，先办理有偿用地手续，再办理不动产登记。
第十二条以租赁方式取得的国有建设用地使用权，在缴清土地租赁价款、取得不动产权属证书，并按照租赁合同约定完成开发建设后，经自然资源主管部门同意或者根据租赁合同约定，可以将租赁的建设用地使用权转让。
第十三条以作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的国有建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或者入股的机关批准。
转让后，受让人可以保持作价出资或者入股方式申请办理不动产登记，也可以直接申请按照出让方式办理不动产登记。
对于在国有企业改制时已将地上未取得房屋所有权证的划拨土地转为作价出资或者入股方式的，土地再次交易时，房屋仍未取得所有权证的，可以直接办理建设用地使用权转移登记。
第十四条以授权经营方式取得的国有建设用地使用权，允许在使用年期内在集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让。
向集团公司以外的单位或者个人转让时，按照原批准文件规定权限批准后，办理土地使用权出让手续，补缴土地出让价款，国有建设用地使用权取得方式变更为出让。
第十五条建设用地使用权分割、合并应当有利于土地开发利用和节约集约，拟分割、合并的土地应当权属清晰、具备独立成宗条件，未建设完成的项目，分割、合并前应当重新确定规划条件，已被认定为闲置土地拟以收回方式处置的不予分割、合并。
宗地分割应当符合土地出让合同约定并满足不动产登记、规划审批、消防安全、环境保护、市政配套、交通安全等相关要求，已预售或者存在多个权利主体的，应当取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。
第十六条经批准可以通过分割转让方式盘活存量土地、在建工程、“僵尸企业”的空闲地等低效用地，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应当在转让合同中明确有关权利义务；
分割转让工业用地的，转让后不得影响产业链延续和企业正常生产经营活动；
工业用地中的行政办公及生活服务设施用地不得单独分割转让。
第十七条多宗地在权利人一致、土地用途一致（或者符合用地兼容性）的前提下可以合并。
涉及划拨、出让、作价出资或者入股等多种土地使用权类型的，统一办理为出让，其中的划拨土地应当按照土地市场价格补缴土地出让价款；
合并宗地用途符合《划拨用地目录》的，土地使用权人可以选择保留划拨方式。
土地合并后涉及剩余出让年限不一致的，依据土地使用权人申请，可以按照较短年限确定整宗地年限或者按照等价值有利于使用的原则重新确定剩余的土地出让年限，也可以补缴一定年限土地出让价款后按照较长年限确定整宗地年限。
第十八条建设用地使用权转让，不改变土地和地上建筑物利用现状的，可以按照证载用途转让；
独立宗地改变土地及地上建筑物利用现状的或者对地上建筑物改建、扩建或者重新建设的，可以依法申请按照现行规划用地性质及新的规划条件转让；
对于低效存量工业用地转型发展国家、省、市支持的新兴产业的，可以按照原出让合同约定收回土地使用权，也可以依法申请按照现行规划用地性质及新的规划条件使用土地。
土地转让后涉及改变房屋用途的，应当履行建设变更手续。
划拨土地使用权转让中原土地与房屋产权证记载用途不一致的，在补缴土地出让价款时，国有建设用地使用权批复、国有建设用地使用权证、建设工程规划许可证、房屋所有权证等载明的用途均可以作为确定土地用途的合法依据；
也可以在履行相应的程序后，按照地块控制性详细规划（或者用地兼容性）确定土地用途。
已确定土地用途的项目，在办理不动产登记时，应当载明原土地及房屋登记用途，并将处置情况在不动产权属证书其他情况中进行注记。
第十九条进一步加强自然资源主管部门与法院联动机制，对于司法拍卖涉及建设用地使用权转移的，法院应当征询自然资源主管部门，自然资源主管部门应当主动向法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同或者划拨决定书约定的权利义务情况，加强信息互通共享，促进处置工作开展。
在土地司法强制转移时，对于以出让方式取得国有建设用地权的，可以根据司法拍卖结果将国有建设用地使用权转移登记至竞得人。
第二十条以划拨方式取得的建设用地使用权转让、闲置土地转让、经营性建设用地分割转让及建设用地使用权转让中涉及土地用途改变为经营性用地的，原则上应当通过土地二级市场交易平台以公开挂牌交易方式确定受让人，分套房屋所占土地及国有资产处置除外；
建设用地使用权改变用途在土地二级市场公开挂牌转让的也可以由原土地使用权人竞得，未能成功交易的，仍按照原规划条件和用途使用土地。
其他建设用地使用权转让，转让人可以自行确定转让方式，原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。
建设用地改变用途转让或者分割、合并转让后涉及新建的，受让人应当与自然资源主管部门签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，依法调整和补缴土地使用权出让价款，明确开竣工时间及违约责任，土地出让年限可以按照新用途法定最高年限设定，并按照新形成的宗地进行规划核实和用地验收。
第二十一条土地转让过程中涉及改变土地用途的，应当贯彻落实土壤污染环境管理相关要求，对于列入建设用地土地污染风险管控和修复名录的地块不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。
第二十二条交易双方应当依法如实申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市人民政府可以行使优先购买权。
第二十三条以出让、租赁、作价出资或者入股等有偿方式取得建设用地使用权出租或者转租的，应当签订出租（转租）合同，明确各方权利义务，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。
工业用地使用权出租后，承租人在符合规划、不改变用途、与出租人书面约定同意的前提下，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径对现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。
全部或者部分国有建设用地使用权出租后，有偿使用合同载明的权利、义务仍由建设用地使用权人享有、承担。
第二十四条以划拨方式取得建设用地使用权出租的，应当按照有关规定上缴租金中所含土地收益，土地收益纳入土地出让收入管理。
宗地长期出租营利的，或者部分用于出租营利且可以分割的，土地使用权人应当依法申请补办出让、租赁等有偿使用手续。
建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并交纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。
自然资源部门制订划拨土地使用权出租收益缴纳标准，报市人民政府批准后执行，并定期更新。
第二十五条以划拨方式取得的建设用地使用权不得单独抵押，其建设用地使用权可以连同地上已登记的房屋所有权一并抵押。
抵押双方应当在抵押合同中注明“抵押权实现时优先缴纳土地出让收入后，抵押权人方可优先受偿”。
第二十六条以出让、作价出资或者入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。
对于地上存在建筑物但是因为政府及有关部门导致未取得房屋产权证或者作价出资时无房屋产权证的，经政府或者有关部门出具相关证明后，可以单独办理建设用地使用权抵押。
第二十七条以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按照规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
第二十八条营利性的养老、教育、文化、卫生、市政设施等社会领域的企业（个人）以有偿方式取得的建设用地使用权可以设定抵押。
自然人、企业均可以作为抵押权人申请以建设用地使用权办理不动产抵押登记，地上建筑物、其他附着物拥有房屋所有权证或者符合在建工程抵押条件的，房地一并办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的应当符合有关法律法规的规定。
第二十九条因政府及有关部门造成土地闲置的，经政府及有关部门同意并按照闲置土地相关规定完成处置后（收回国有建设用地使用权的除外），可以在规定年限内办理建设用地使用权抵押登记。
第三十条加强对交易方和中介服务机构的信用监管，对存在失信行为的主体依法依规进行信用信息管理。
第三十一条本实施细则由市自然资源局会同相关部门负责解释。
第三十二条本实施细则自2023年1月1日起施行，新民市、康平县、法库县可以参照执行。