为进一步规范我市国有建设用地使用权转让、出租、抵押行为，促进土地要素有序流通，制约土地炒作行为，有效控制产业用地成本，提高土地集约有效利用水平，根据《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）和《关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（浙政办发〔2020〕57号）等文件精神，结合我市实际，经市政府同意，现制定以下实施意见。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
（一）本市行政管辖范围内国有建设用地使用权转让、出租、抵押及其管理适用本实施意见。
土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。
改革开放以来，通过大力推行国有建设用地有偿使用制度，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，对建立和完善社会主义市场经济体制、促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程起到了重要作用。
（二）本实施意见所称国有建设用地使用权二级市场交易，指依法取得的国有建设用地使用权转让、出租、抵押，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
随着经济社会发展，土地二级市场运行发展中的一些问题逐步凸显，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出，导致要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。
涉及房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规的规定。
为完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，结合各地改革试点实践，经国务院同意，现提出以下意见。
（三）国有建设用地使用权转让是指土地使用权人将其依法获得的国有建设用地使用权再转移的行为，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的国有建设用地使用权转移。
国有建设用地使用权转移的，其地上建筑物、其他附着物所有权一并转移，并应当签订国有建设用地使用权转让合同，载明相关权利和义务。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，坚持问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，着力完善土地二级市场规则，健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平，为完善社会主义市场经济体制、推动经济高质量发展提供用地保障。
（四）以划拨方式取得的国有建设用地使用权需转让的，应向属地自然资源和规划部门申请，报有批准权的人民政府依法批准。
土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，保留划拨方式，按转移登记办理；
坚持社会主义市场经济改革方向，突出市场在资源配置中的决定性作用，着力减少政府微观管理和直接干预。
落实“放管服”改革总体要求，强化监管责任，减少事前审批，创新和完善事中事后监管，激发市场活力，增强内生动力。
完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场依法依规运行和健康有序发展，促进要素流动和平等交换，提高资源配置效率。
充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励。
强化服务意识，优化交易流程，降低交易成本，提高办事效率，方便群众办事，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。
建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。
建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
涉及到房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。
将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。
建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。
涉及到房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定，办理房地产转让相关手续。
以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；
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以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由；
（五）以出让方式取得的国有建设用地使用权转让时，在符合法律法规规定、出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由，并依法办理土地转让手续和不动产登记；
原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。
原出让合同、项目投资合同等监管协议对转让条件另有约定的，从其约定。
以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定，不再报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准；
国有建设用地使用权发生转移的，属地自然资源和规划部门、监管协议执行单位应对其出让合同、项目投资合同等监管协议的履约情况依法依规依约进行监管；
转让后，可保留为作价出资或入股方式，或直接变更为出让方式。
税务部门应加强对土地转让相关税收的核定和征缴管理。
转让后，出让合同和登记文件中所载明的权利和义务随之转移。
分割、合并后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务。
（六）2018年7月“标准地”制度实施以后以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权转让时，《工业用地项目投资合同》签订单位应对《工业用地项目投资合同》的履约情况进行核定，并出具初审意见；
拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害权利人合法权益。
属地经信部门进行复核并出具书面意见，明确转让行为是否符合《工业用地项目投资合同》对转让限制相关约定。
属地自然资源和规划部门应对《国有建设用地使用权出让合同》约定的产权转移限制履约情况进行审核。
各地可根据本地实际，在地方权限内探索城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。
地块转让后，属地政府指定单位应与受让人重新签订《工业用地项目投资合同》。
出让合同、项目投资合同中约定政府享有优先收（回）购权的，属地政府（功能区管委会）可指定属地土地储备机构作为实施主体统一收（回）购。
（九）规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。
属地政府指定的小微企业园管理单位应根据《关于印发进一步提升小微企业园建设管理服务水平十条刚性措施（试行）的通知》（温政办〔2020〕36号）要求和《企业入园管理合同》有关规定做好小微企业园厂房出租、转让的管理工作。
以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，不得违反法律法规和有偿使用合同的相关约定。
（七）以作价出资（入股）方式取得的国有建设用地使用权转让的，参照以出让方式取得的国有建设用地使用权转让有关规定。
转让后，可保留为作价出资（入股）方式，也可根据权利人申请依法变更为出让方式。
以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。
（八）加强涉地司法处置工作衔接，涉及国有建设用地使用权转移的案件，依据司法部门相关征询意见，属地自然资源和规划部门应及时提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况、土地开发利用现状等。
宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。
属地政府（功能区管委会）应加强与各级地方法院的沟通，建立健全与司法处置的联动机制；
涉及划拨建设用地使用权处置的，应先由自然资源和规划部门出具书面意见；
涉及以“标准地”出让方式取得的国有建设用地使用权处置的，由项目投资合同等监管协议执行单位出具书面意见。
加强涉地资产处置工作衔接，有关单位在处置国有资产时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求属地自然资源和规划部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。
国有建设用地使用权转让涉及国有资产的，按照国有资产相关法律法规规定执行。
以“标准地”出让方式取得的国有建设用地使用权，项目投资合同等监管协议约定股权转让需经属地政府（功能区管委会）同意，属地市场监管、税务、经信部门应强化企业股权转让的联动管理，探索建立完善信息沟通共享机制和项目股权变更报备审核机制。
“标准地”出让后，属地经信部门应根据《工业用地项目投资合同》约定条款，及时将有股权转让限制的地块及企业信息推送给属地市监部门，市监部门在依法办理股权变更登记后，即时告知属地政府（功能区管委会）和经信部门，实现《工业用地项目投资合同》及股权转让信息共享。
（十）国有建设用地使用权出租是指土地使用权人作为出租人将国有建设用地使用权随同地上建筑物、其他附着物出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
（十一）以划拨方式取得的国有建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。
宗地长期出租或部分用于出租且可分割的，出租时间超过5年的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。
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（十二）以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的国有建设用地使用权出租或转租的，应签订国有建设用地使用权出租（转租）合同，明确各方权利义务，不得违反法律法规规定和有偿使用合同相关约定，不得改变土地用途。
市、县自然资源主管部门应当提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。
签订项目投资合同等监管协议的，由监管协议执行单位就是否存在监管协议限制出租或转租情形出具书面意见。
统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。
（十三）国有建设用地使用权抵押是指土地使用权人将其依法所获得的国有建设用地使用权或随同地上建筑物、其他附着物以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。
（十四）自然人、企业均可作为抵押权人申请以国有建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。
以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。
土地使用权连同地上建筑物、其他附着物所有权可以设定多个抵押权人，同时设定多个抵押权人时，应明确载明抵押权顺位。
以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。
以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
（十五）以划拨方式取得的国有建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。
自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。
（十六）以出让、作价出资（入股）等有偿方式取得的国有建设用地使用权可以抵押。
（十七）以租赁方式取得的国有建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押，抵押期限不得超过剩余租赁期限。
探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。
（十八）允许营利性的养老、教育、医疗卫生等社会领域企业以有偿方式取得的国有建设用地使用权进行抵押融资，所获融资专项用于原抵押人自身发展，在抵押权实现后不改变原土地用途、不损害利益相关人权益并保障原有经营活动持续稳定。
各地要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。
探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。
（十九）各地政府要以自然资源部统一建设的土地二级市场交易服务平台为基础，加强交易管理、不动产登记和税务征缴等业务的衔接，积极推进不动产交易、登记、税务、金融、涉地司法处置、涉地资产处置等数据信息汇集和共享。
按照“最多跑一次”的相关要求，明确受理材料、细化交易服务流程，大力推动实现交易和登记业务的紧密衔接联办，提升交易服务的便捷性和高效性。
（二十）建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。
各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。
交易双方可通过二级市场交易服务平台发布和获取市场信息，委托平台公开交易，也可自行协商交易。
交易双方达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，各地政府可行使优先购买权。
建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。
（二十一）各地经信、司法、财政、资规、生态环境、住建、国资、市场监管、统计、综合执法、投促、税务、金融监管等部门应各司其职，密切配合，共同做好国有建设用地使用权转让、出租、抵押的管理工作。
交易双方可通过土地二级市场交易平台等渠道发布和获取市场信息；
可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易；
达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。
各地要加强交易事中事后监管，对违反有关法律法规或不符合出让合同约定、划拨决定书规定的，不予办理相关手续。
加强涉地司法处置工作衔接，涉及建设用地使用权转移的案件，自然资源主管部门应当向人民法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况等。
建立健全执行联动机制，司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。
加强涉地资产处置工作衔接，政府有关部门或事业单位进行国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。
自然资源、住房城乡建设、税务、市场监管等主管部门应加强对涉地股权转让的联合监管。
加强建设用地使用权与房地产交易管理的衔接，建设用地使用权转让、出租、抵押涉及房地产转让、出租、抵押的，住房城乡建设主管部门与自然资源主管部门应当加强信息共享。
在土地交易机构或平台内汇集交易、登记、税务、金融等相关部门或机构的办事窗口，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，大力精简证明材料，压缩办理时间，提高办事效率和服务水平。
发挥土地交易机构或平台的专业优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造良好的交易环境。
发挥社会中介组织在市场交易活动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易各方提供推介、展示、咨询、估价、经纪等服务。
健全土地二级市场动态监测监管制度，完善监测监管信息系统。
严格落实公示地价体系，定期更新和发布基准地价或标定地价；
完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监督机制，防止交易价格异常波动。
土地转让涉及房地产开发的相关资金来源应符合房地产开发企业购地和融资的相关规定。
强化土地一、二级市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。
土地转让后，出让合同所载明的权利义务随之转移，受让人应依法履约。
要加强对交易各方的信用监管，健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。
各地要结合本地区实际，制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒，推进土地市场信用体系共建共治共享。
各地区各有关部门要充分认识完善土地二级市场的重要性，结合实际研究制定实施细则和配套措施，确保各项工作举措和要求落实到位。
各级自然资源、财政、住房城乡建设、国有资产监督管理、税务、市场监管、金融等主管部门要建立联动机制，明确分工，落实责任，做好人员和经费保障，有序推进土地二级市场建设。
已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。
加大对土地二级市场相关政策的宣传力度，及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力，调动市场主体参与积极性。
合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好的土地市场舆论氛围，提升市场主体和全社会依法规范、节约集约用地的意识，切实提高资源利用效率。
强化监督问责，对违反土地二级市场相关规定的地方政府和有关部门、单位以及责任人员严格实行责任追究，坚决打击各种腐败行为。
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