持续健康发展的意见
关于推进工程总承包发展的指导意见
国办发〔2017〕19号
湘政办发〔2017〕58号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式，是指从事工程总承包的企业，按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。
改革开放以来，我国建筑业快速发展，建造能力不断增强，产业规模不断扩大，吸纳了大量农村转移劳动力，带动了大量关联产业，对经济社会发展、城乡建设和民生改善作出了重要贡献。
大力推进工程总承包，有利于提高工程建设质量水平，提升劳动生产效率；
但也要看到，建筑业仍然大而不强，监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建筑设计水平有待提高、质量安全事故时有发生、市场违法违规行为较多、企业核心竞争力不强、工人技能素质偏低等问题较为突出。
有利于推进工程建设领域供给侧结构性改革，推动建筑业转型升级；
为贯彻落实《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，进一步深化建筑业“放管服”改革，加快产业升级，促进建筑业持续健康发展，为新型城镇化提供支撑，经国务院同意，现提出以下意见：
为深化建设项目组织实施方式改革，根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）等文件精神，结合我省实际，经省人民政府同意，现就推进工程总承包发展提出以下指导意见。
… 1 unchanged clause …
全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实党中央、国务院决策部署，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，按照适用、经济、安全、绿色、美观的要求，深化建筑业“放管服”改革，完善监管体制机制，优化市场环境，提升工程质量安全水平，强化队伍建设，增强企业核心竞争力，促进建筑业持续健康发展，打造“中国建造”品牌。
贯彻适用、经济、安全、绿色、美观的方针，以质量效益为前提，以市场需求为导向，以改革创新为支撑，大力推进工程总承包发展，推动工程勘察、设计、制造、施工等环节深度融合，化解过剩产能，促进转型升级，提升建筑业综合竞争力，培育新的经济增长点。
进一步简化工程建设企业资质类别和等级设置，减少不必要的资质认定。
选择部分地区开展试点，对信用良好、具有相关专业技术能力、能够提供足额担保的企业，在其资质类别内放宽承揽业务范围限制，同时，加快完善信用体系、工程担保及个人执业资格等相关配套制度，加强事中事后监管。
适应建设工程市场需求，充分发挥建设单位、设计企业、施工企业在建设方式改革中主导作用，积极采用工程总承包，形成质量效益明显提升、企业互利共赢的良好局面。
强化个人执业资格管理，明晰注册执业人员的权利、义务和责任，加大执业责任追究力度。
政府营造鼓励工程总承包发展的政策环境，政府投资项目和国有投资项目带头采用工程总承包，鼓励社会投资项目采用工程总承包。
有序发展个人执业事务所，推动建立个人执业保险制度。
大力推行“互联网+政务服务”，实行“一站式”网上审批，进一步提高建筑领域行政审批效率。
坚决破除现行制度束缚，大力推进建设方式改革，简化监管程序，优化投资环境，鼓励设计、施工、制造企业融合发展，推动工程技术创新。
健全工程总承包招标投标、质量安全监管制度，规范市场秩序，确保质量安全。
加快修订《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，缩小并严格界定必须进行招标的工程建设项目范围，放宽有关规模标准，防止工程建设项目实行招标“一刀切”。
在民间投资的房屋建筑工程中，探索由建设单位自主决定发包方式。
选择重点领域和基础较好的地方，先行开展工程总承包试点，总结经验，发展企业，培养人才，形成示范效应。
将依法必须招标的工程建设项目纳入统一的公共资源交易平台，遵循公平、公正、公开和诚信的原则，规范招标投标行为。
坚持试点先行、逐步推开、循序渐进的方式，在工程建设领域全面推广工程总承包，推动建筑业整体转型升级。
进一步简化招标投标程序，尽快实现招标投标交易全过程电子化，推行网上异地评标。
对依法通过竞争性谈判或单一来源方式确定供应商的政府采购工程建设项目，符合相应条件的应当颁发施工许可证。
通过大力推进工程总承包，充分发挥传统产业优势，推动建筑业转型升级，打造建筑业强省，到2025年，工程总承包成为工程建设市场的主要承包方式。
完善政策制度，健全监管体系，配套服务支撑，培育发展具有工程总承包能力企业1000家以上，造就一批国内外品牌工程总承包企业，培养100万人以上具有现代建造水平的各类专业人才队伍。
政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。
各地要把建设项目组织实施方式改革作为城乡建设领域改革的重要任务，打破分段碎片式工程承包的垄断地位，积极鼓励建设单位采用工程总承包方式实施项目建设，释放工程总承包市场需求。
加快完善工程总承包相关的招标投标、施工许可、竣工验收等制度规定。
通过需求牵引供给，带动工程总承包市场供给，充分发挥市场机制在工程建设资源配置中的决定性作用，构建以工程总承包为主的工程建设市场。
按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任。
除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包单位可以直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务。
2017-2020年，装配式建筑应采用工程总承包，政府投资新建房屋、市政、交通、水利及园林等项目，国有投资新建项目应逐步采用工程总承包，鼓励社会资本投资新建项目和PPP项目采用工程总承包，到2020年新建项目工程总承包占比，长沙市、株洲市、湘潭市达到30%以上，其他市州达到20%以上。
2021-2025年，政府投资新建房屋、市政、交通、水利及园林等项目，国有投资新建项目全面采用工程总承包，鼓励社会资本投资新建项目和PPP项目采用工程总承包，到2025年新建项目工程总承包占比，长沙市、株洲市、湘潭市达到70%以上，其他市州达到50%以上。
鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。
各市州、县市区要结合建设工程市场实际，编制本地工程总承包推广计划，分步骤、稳妥地推进建设方式改革。
政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。
建设单位在工程总承包前应组织设计企业编制初步设计文件，并将初步设计文件报相关部门审查，取得初步设计批准文件。
在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务。
对小型、简单建设项目，建设单位在工程总承包前可组织设计企业编制方案设计文件，报相关部门核准。
初步设计文件（或方案设计文件）内容，应达到国家标准规定的设计深度要求。
政府投资项目，应根据初步设计文件（或方案设计文件）编制工程概算，报发改、财政部门审核批准后方可进行工程总承包。
全面落实各方主体的工程质量责任，特别要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任。
严格执行工程质量终身责任制，在建筑物明显部位设置永久性标牌，公示质量责任主体和主要责任人。
加快建立适应工程总承包的招标投标管理制度，制订工程总承包评标办法，建立工程总承包评标专家库。
对违反有关规定、造成工程质量事故的，依法给予责任单位停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书等行政处罚并通过国家企业信用信息公示系统予以公示，给予注册执业人员暂停执业、吊销资格证书、一定时间直至终身不得进入行业等处罚。
建设单位应依法组织工程总承包招标投标，依法择优确定中标企业，并给予未中标企业适当补偿。
对发生工程质量事故造成损失的，要依法追究经济赔偿责任，情节严重的要追究有关单位和人员的法律责任。
工程总承包的招标内容应包括工程详勘、施工图设计、工程施工、部品构件制造、设备采购安装及装饰装修等。
参与房地产开发的建筑业企业应依法合规经营，提高住宅品质。
建设单位与中标企业可以采用工程总价合同或成本加酬金合同，约定分包事项，除以暂估价形式包括在工程总承包范围内且依法必须进行招标的项目外，工程总承包企业可以依据合同分包，但不得将所有业务一并转包或者分别分包。
全面落实安全生产责任，加强施工现场安全防护，特别要强化对深基坑、高支模、起重机械等危险性较大的分部分项工程的管理，以及对不良地质地区重大工程项目的风险评估或论证。
加快推广建筑信息模型技术、装配式建筑，对采用建筑信息模型技术、装配式建筑投标的总承包企业在招投标活动中应给予加分。
推进信息技术与安全生产深度融合，加快建设建筑施工安全监管信息系统，通过信息化手段加强安全生产管理。
总承包企业应采用先进工程技术进行设计、施工、运维优化，组织编制优化方案，报建设单位审核同意后方可应用工程实践。
建立健全全覆盖、多层次、经常性的安全生产培训制度，提升从业人员安全素质以及各方主体的本质安全水平。
对优化方案有效提高工程质量、缩短工期、节省投资、降低运维费用及延长设计寿命的，建设单位可根据所产生效益给予奖励。
各级各相关部门及行业协会应鼓励工程总承包企业开展工程技术创新。
完善工程质量安全法律法规和管理制度，健全企业负责、政府监管、社会监督的工程质量安全保障体系。
强化政府对工程质量的监管，明确监管范围，落实监管责任，加大抽查抽测力度，重点加强对涉及公共安全的工程地基基础、主体结构等部位和竣工验收等环节的监督检查。
加强工程质量监督队伍建设，监督机构履行职能所需经费由同级财政预算全额保障。
大力支持工程勘察、设计、施工、制造等企业重组融合。
政府可采取购买服务的方式，委托具备条件的社会力量进行工程质量监督检查。
推进工程质量安全标准化管理，督促各方主体健全质量安全管控机制。
鼓励设计企业申请建筑业企业资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，企业完成的相应规模工程总承包业绩可以作为其工程业绩申报。
强化对工程监理的监管，选择部分地区开展监理单位向政府报告质量监理情况的试点。
具有一级及以上施工总承包资质的企业可直接申请同类别或相近类别的工程设计甲级资质，申请不同类别的工程设计资质的，应从乙级资质开始申请（不设乙级的除外）。
加强工程质量检测机构管理，严厉打击出具虚假报告等行为。
鼓励企业在园区投资建立装配式建筑、部品构件制造基地，通过高科技企业认证，提高工业化、信息化、智能化水平。
鼓励保险企业针对工程总承包开展保险业务创新，为建设单位、工程总承包企业、分包企业、供货企业、制造企业提供全方位的工程保险服务。
在购买安全生产责任保险的同时，鼓励建设单位购买工程质量责任保险。
打破区域市场准入壁垒，取消各地区、各行业在法律、行政法规和国务院规定外对建筑业企业设置的不合理准入条件；
在工程总承包招标投标中应实行银行保函或担保公司保函的形式，向建设单位提供履约担保。
严禁擅自设立或变相设立审批、备案事项，为建筑业企业提供公平市场环境。
金融机构应积极开拓工程总承包金融业务，提供各种信贷支持。
完善全国建筑市场监管公共服务平台，加快实现与全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统的数据共享交换。
建立建筑市场主体黑名单制度，依法依规全面公开企业和个人信用记录，接受社会监督。
工程总承包项目施工图应按照规定进行施工图设计文件审查。
工程总承包项目的分包必须根据合同约定或者经建设单位同意后依法实施，严禁转包和违法分包。
引导承包企业以银行保函或担保公司保函的形式，向建设单位提供履约担保。
工程总承包企业应依法办理建设工程质量、安全监督和施工许可等相关手续。
对采用常规通用技术标准的政府投资工程，在原则上实行最低价中标的同时，有效发挥履约担保的作用，防止恶意低价中标，确保工程投资不超预算。
住房城乡建设部门在相关许可和备案表格中应增加工程总承包企业、工程总承包项目经理等栏目。
对承担分包任务的设计企业或施工企业，住房城乡建设部门不得要求其与建设单位签订设计合同或施工合同，不得作为申请领取施工许可证的前置条件。
完善工程量清单计价体系和工程造价信息发布机制，形成统一的工程造价计价规则，合理确定和有效控制工程造价。
自行施工或分包施工业务的，应当依法取得安全生产许可证。
工程总承包企业应组织分包企业配合建设单位完成工程竣工验收，签署工程质量保修书。
审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。
工程总承包企业按照合同约定对建设单位负责，对质量安全全面负责。
分包企业按照分包合同的约定对工程总承包企业负责，分包不能免除工程总承包企业的合同义务和法律责任。
严格执行工程预付款制度，及时按合同约定足额向承包单位支付预付款。
承接工程总承包的企业应具有相应设计施工资质，承接分包业务的企业应具有相应资质。
通过工程款支付担保等经济、法律手段约束建设单位履约行为，预防拖欠工程款。
仅具有设计资质或施工资质的企业承接工程总承包项目的，应将施工或设计业务根据合同和相关规定分包给具有相应资质的企业。
自行实施设计或施工的，不得将工程主体部分的设计或施工业务分包给其他单位。
工程总承包企业应制定质量安全生产责任制，明确企业法人、项目经理、技术负责人、设计负责人、施工负责人及分包企业的责任，建立质量安全奖惩制度，加强质量安全日常管理。
加快构建围绕工程总承包的结算支付、投资咨询、勘察设计、招标代理、工程监理及造价咨询等服务支撑体系。
各级财政部门、国有企业应将工程总承包作为政府工程、国有投资的主要采购方式，按总价合同直接支付。
健全建筑业职业技能标准体系，全面实施建筑业技术工人职业技能鉴定制度。
工程造价咨询企业依据合同对可调价部分提供决算报告。
发展一批建筑工人技能鉴定机构，开展建筑工人技能评价工作。
通过制定施工现场技能工人基本配备标准、发布各个技能等级和工种的人工成本信息等方式，引导企业将工资分配向关键技术技能岗位倾斜。
投资咨询和勘察设计企业应提高可行性研究水平，深化初步设计或方案设计。
大力弘扬工匠精神，培养高素质建筑工人，到2020年建筑业中级工技能水平以上的建筑工人数量达到300万，2025年达到1000万。
招标代理企业应制订工程总承包代理操作规程，加强招标投标、资格预审及评标定标等活动管理。
工程监理企业应增加勘察设计技术人员，培训勘察设计方面专业知识，提高对勘察设计质量监理能力。
推动建筑业劳务企业转型，大力发展木工、电工、砌筑、钢筋制作等以作业为主的专业企业。
工程造价咨询企业应在概算中增加地质详勘、施工图设计及装修装饰等内容。
以专业企业为建筑工人的主要载体，逐步实现建筑工人公司化、专业化管理。
鼓励投资咨询、勘察设计、招标代理、工程监理及造价咨询等企业重组融合，提供全过程工程咨询服务。
鼓励现有专业企业进一步做专做精，增强竞争力，推动形成一批以作业为主的建筑业专业企业。
促进建筑业农民工向技术工人转型，着力稳定和扩大建筑业农民工就业创业。
建立全国建筑工人管理服务信息平台，开展建筑工人实名制管理，记录建筑工人的身份信息、培训情况、职业技能、从业记录等信息，逐步实现全覆盖。
采用工程总承包模式的财政性资金项目，要按《湖南省财政监督条例》及相关法律、法规、制度规定，对其预算、结算、决算进行全过程评审及监督。
未中标总承包企业补偿应设置总额限制，补偿计算基数、标准、总额均不得超过原未中标方案设计单位补偿标准。
全面落实劳动合同制度，加大监察力度，督促施工单位与招用的建筑工人依法签订劳动合同，到2020年基本实现劳动合同全覆盖。
在不超过投资概算前提下，对总承包企业采用技术创新或设计施工优化节省投资的，可给予工程总承包企业节省投资部分的50%作为奖励。
健全工资支付保障制度，按照谁用工谁负责和总承包负总责的原则，落实企业工资支付责任，依法按月足额发放工人工资。
总承包服务费和建设单位管理费的总额应控制在《基本建设财务规则》（财政部令第81号）及《财政部关于印发<基本建设项目建设成本管理规定>的通知》（财建〔2016〕504号）规定的建设单位管理费控制数内。
将存在拖欠工资行为的企业列入黑名单，对其采取限制市场准入等惩戒措施，情节严重的降低资质等级。
建立健全与建筑业相适应的社会保险参保缴费方式，大力推进建筑施工单位参加工伤保险。
积极落实营改增税收政策，工程总承包企业应加强内部管理，改善内部管理流程，加强进项税额管理，主动防范增值税专用发票虚开虚抵等涉税风险，不断提高抵扣比例，实现应抵尽抵，适应新税制，释放营改增实效。
施工单位应履行社会责任，不断改善建筑工人的工作环境，提升职业健康水平，促进建筑工人稳定就业。
对经认定为高新技术企业承接工程总承包的，按规定享受相关税收优惠。
其他企业在工程总承包中发生研发费用支出的，应按规定享受相关税收优惠。
坚持标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理、智能化应用，推动建造方式创新，大力发展装配式混凝土和钢结构建筑，在具备条件的地方倡导发展现代木结构建筑，不断提高装配式建筑在新建建筑中的比例。
力争用10年左右的时间，使装配式建筑占新建建筑面积的比例达到30%。
各市州、县市区人民政府要因地制宜制订推进工程总承包的目标和任务，把工程建设项目组织实施方式改革纳入当地重要改革事项，作为新型城镇化的重要内容，建立健全工作机制，完善配套政策，组织具体实施，并列入工作监督考核指标体系，定期通报考核结果，确保各项任务落到实处。
在新建建筑和既有建筑改造中推广普及智能化应用，完善智能化系统运行维护机制，实现建筑舒适安全、节能高效。
各级住房城乡建设部门负责指导推进房屋建筑和市政领域的工程总承包；
各级交通部门负责指导推进公路、铁路领域工程总承包；
建筑设计应体现地域特征、民族特点和时代风貌，突出建筑使用功能及节能、节水、节地、节材和环保等要求，提供功能适用、经济合理、安全可靠、技术先进、环境协调的建筑设计产品。
各级水利部门负责指导推进水利、水电领域工程总承包；
健全适应建筑设计特点的招标投标制度，推行设计团队招标、设计方案招标等方式。
各级住房城乡建设部门和统计部门应加强协调配合，依法做好工程总承包统计工作。
促进国内外建筑设计企业公平竞争，培育有国际竞争力的建筑设计队伍。
各地各部门积极引导建设单位优先采用工程总承包，从重点工程、重点企业入手，通过试点项目，扩大提高质量、提升效益的示范效应，培育一批工程总承包骨干企业，组织开展经验交流，充分调动积极因素，共同推动建设方式改革。
通过多种形式深入宣传发展工程总承包的经济社会效益，广泛宣传工程总承包基本知识和政策规章，提高社会认知度，营造各方共同关注、支持工程总承包发展的良好氛围。
加快先进建造设备、智能设备的研发、制造和推广应用，提升各类施工机具的性能和效率，提高机械化施工程度。
各级财政部门对采用工程总承包有效节省财政资金的，优先保障支付。
积极支持建筑业科研工作，大幅提高技术创新对产业发展的贡献率。
在安排涉及工程建设的试点示范中，应要求推进工程总承包。
加快推进建筑信息模型（BIM）技术在规划、勘察、设计、施工和运营维护全过程的集成应用，实现工程建设项目全生命周期数据共享和信息化管理，为项目方案优化和科学决策提供依据，促进建筑业提质增效。
对工程总承包企业申请科技项目和标准项目，应给予优先安排。
整合精简强制性标准，适度提高安全、质量、性能、健康、节能等强制性指标要求，逐步提高标准水平。
积极培育团体标准，鼓励具备相应能力的行业协会、产业联盟等主体共同制定满足市场和创新需要的标准，建立强制性标准与团体标准相结合的标准供给体制，增加标准有效供给。
及时开展标准复审，加快标准修订，提高标准的时效性。
工程总承包企业应大力培养工程总承包经营管理、工程技术管理等专业人才，培养懂设计、通施工、会管理的复合型人才。
加强科技研发与标准制定的信息沟通，建立全国工程建设标准专家委员会，为工程建设标准化工作提供技术支撑，提高标准的质量和水平。
鼓励高等学校、职业院校设置工程总承包相关课程，推动企业开展校企合作，创新人才培养模式。
在建筑、市政、交通、水利等行业专业技术人员继续教育中增加工程总承包相关内容。
积极开展中外标准对比研究，适应国际通行的标准内容结构、要素指标和相关术语，缩小中国标准与国外先进标准的技术差距。
相关行业组织在推进工程总承包发展过程中，积极反映企业诉求，协助政府开展相关政策研究，制订相关行业标准、示范文本，提供工程总承包人才培养和培训服务，开展工程总承包经验交流。
加大中国标准外文版翻译和宣传推广力度，以“一带一路”战略为引领，优先在对外投资、技术输出和援建工程项目中推广应用。
积极参加国际标准认证、交流等活动，开展工程技术标准的双边合作。
统筹协调建筑业“走出去”，充分发挥我国建筑业企业在高铁、公路、电力、港口、机场、油气长输管道、高层建筑等工程建设方面的比较优势，有目标、有重点、有组织地对外承包工程，参与“一带一路”建设。
建筑业企业要加大对国际标准的研究力度，积极适应国际标准，加强对外承包工程质量、履约等方面管理，在援外住房等民生项目中发挥积极作用。
鼓励大企业带动中小企业、沿海沿边地区企业合作“出海”，积极有序开拓国际市场，避免恶性竞争。
引导对外承包工程企业向项目融资、设计咨询、后续运营维护管理等高附加值的领域有序拓展。
推动企业提高属地化经营水平，实现与所在国家和地区互利共赢。
加强建筑业“走出去”相关主管部门间的沟通协调和信息共享。
到2025年，与大部分“一带一路”沿线国家和地区签订双边工程建设合作备忘录，同时争取在双边自贸协定中纳入相关内容，推进建设领域执业资格国际互认。
综合发挥各类金融工具的作用，重点支持对外经济合作中建筑领域的重大战略项目。
借鉴国际通行的项目融资模式，按照风险可控、商业可持续原则，加大对建筑业“走出去”的金融支持力度。
各地区、各部门要高度重视深化建筑业改革工作，健全工作机制，明确任务分工，及时研究解决建筑业改革发展中的重大问题，完善相关政策，确保按期完成各项改革任务。
加快推动修订建筑法、招标投标法等法律，完善相关法律法规。
充分发挥协会商会熟悉行业、贴近企业的优势，及时反映企业诉求，反馈政策落实情况，发挥好规范行业秩序、建立从业人员行为准则、促进企业诚信经营等方面的自律作用。