各地（市）行署（人民政府），自治区各委、办、厅、局：
《西藏自治区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革实施方案（试行）》已经自治区人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。
西藏自治区基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革实施方案（试行）
根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化法律化的要求，按照党中央、国务院决策部署，现就推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革提出如下指导意见。
按照中央和自治区深化财税体制改革安排部署，根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）、《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号，以下简称《改革方案》）精神，立足西藏实际情况，现就自治区与地（市）基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革，制定如下实施方案。
财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。
改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。
总体看，我国财政事权和支出责任划分为坚持党的领导、人民主体地位、依法治国提供了有效保障，调动了各方面的积极性，对完善社会主义市场经济体制、保障和改善民生、促进社会公平正义，以及解决经济社会发展中的突出矛盾和问题发挥了重要作用。
但也要看到，新的形势下，现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；
中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；
不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；
有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。
这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于政府有效提供基本公共服务，与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应，必须积极推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。
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高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，适应、把握和引领经济发展新常态，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循宪法和政府组织法的相关规定，按照完善社会主义市场经济体制总体要求和深化财税体制改革总体方案，立足全局、着眼长远、统筹规划、分步实施，科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责。
高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的十九大精神和中央第六次西藏工作座谈会精神。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持新发展理念，紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要矛盾，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进、进中求好、补齐短板工作总基调，正确处理好“十三对关系”，按照加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系的要求，遵循相关法律法规规定，科学界定自治区和地（市）权责，确定基本公共服务领域财政事权范围，制定基本公共服务保障标准，规范自治区与地（市）支出责任分担方式，加大基本公共服务投入，加快基本公共服务均等化，切实保障和改善民生，不断满足人民日益增长的美好生活需要。
通过合理划分中央与地方在基本公共服务提供方面的任务和职责，形成科学合理、职责明确的财政事权和支出责任划分体系，充分发挥中国特色社会主义制度在维护社会公平正义和促进共同富裕方面的优势，确保党的路线、方针、政策得到贯彻落实，为加强和改善党的领导提供更好保障。
从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，首先将医疗卫生、生活保障等领域中与人直接相关的主要基本公共服务事项明确为自治区与地（市）共同财政事权，并合理划分支出责任，同时完善转移支付制度，确保更好地为人民群众提供基本公共服务。
在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。
要切实落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权的责任，最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。
准确领会和把握中央推进改革的工作思路和政策措施，在坚持基本公共服务领域共同财政事权范围、支出责任分担方式、国家基础标准由中央确定的基础上，根据中央的规定和授权范围，立足于西藏实际，认真履行地方政府的职责，充分发挥地方政府区域管理优势和积极性，保障政策落实。
要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；
既要尽力而为，加快推进基本公共服务均等化，适时调整国家基础标准，逐步提高保障水平；
对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。
又要量力而行，兼顾各级财政承受能力，不超越社会经济发展阶段，兜牢基本民生保障底线。
要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。
充分考虑各地（市）经济发展不平衡、基本公共服务成本和财力差异较大的区情，自治区承担的支出要有区别，体现向困难地区、贫困地区、边境地区倾斜，并逐步规范、适当简化基本公共服务领域共同财政事权支出责任的分担方式。
要从积极稳妥推进中央与地方事权和支出责任划分改革的全局出发，先在财政事权和支出责任划分上突破，为建立科学规范的政府间关系创造基础性条件。
基本公共服务领域自治区与地（市）共同财政事权和责任划分是一个动态调整、不断完善的过程，既要加强顶层设计，明确改革路径和方式，又要加强与各领域管理体制改革的衔接，在管理体制和相关政策比较明确、支出责任分担机制相对稳定的民生领域首先实现突破。
要处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强中央与地方之间以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进，务求实效。
通过基本公共服务领域自治区与地（市）共同财政事权和支出责任划分改革，力争到2020年，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。
体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责，地区性基本公共服务由地方负责，跨省（区、市）的基本公共服务由中央与地方共同负责。
《改革方案》明确，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，目前暂定为八大类18项。
目前，首先纳入我区共同财政事权范围的共六大类10项，其中：自治区全额承担2项，按比例分担4项，按因素确定分担比例的4项。
结合我国现有中央与地方政府职能配置和机构设置，更多、更好发挥地方政府尤其是县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。
（一）明确基本公共服务领域自治区与地（市）共同财政事权范围。
信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权。
根据国发〔2016〕49号文件和《改革方案》，结合《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》（国发〔2017〕9号），将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰，由自治区和地（市）共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要公共服务事项，首先纳入实施方案共同财政事权范围。
根据我区实际，可实施的为六大类10项：一是基本就业服务，包括基本公共服务就业1项。
在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力；
二是基本养老保险，包括城乡居民基本养老保险补助1项。
适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，减少中央部门代地方决策事项，保证地方有效管理区域内事务。
三是基本医疗保障，包括城乡居民基本医疗保险补助、医疗救助2项。
要明确共同财政事权中央与地方各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在中央与地方间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。
四是基本卫生计生，包括基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项。
五是基本生活救助，包括困难群众救助、受灾人员救助、残疾人服务3项。
通过有效授权，合理确定地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现地方政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。
按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。
国家基础标准由中央制定和调整，所需资金按中央确定的支出责任分担方式负担。
对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；
按照《改革方案》，目前中央制定基础标准的事项包括城乡居民基本养老保险补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务、计划生育扶助保障等4项。
对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任；
原则上我区执行国家基础标准，对个别基本公共服务事项，自治区在中央规定范围内和确保国家基础标准落实到位的前提下，因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准，并事先按程序报上级备案执行。
对属于中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定中央和地方的支出责任以及承担方式。
对中央授权地方结合实际制定地区标准的事项，包括残疾人服务、城乡保障性安居工程2项，由自治区制定保障标准，原则上地（市）不得提高标准，确需提高的，应在确保自治区确定标准落实到位的前提下，结合财力实际适当稳妥调整，高出部分所需资金由地（市）自行负担，并事先按程序报上级备案后执行。
对基本公共服务就业、医疗救助、困难群众救助、受灾人员救助等4项不易或暂不具备条件制定统一标准的事项，根据具体项目内容，分别由自治区和地（市）结合实际制定标准。
地（市）应结合财力实际制定标准，并事先按程序报上级备案后执行。
中央或自治区暂未制定基础标准的事项，待中央和自治区制定基础标准后，根据中央和自治区标准并结合实际调整。
坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。
（三）规范基本公共服务领域自治区与地（市）共同财政事权的支出责任分担方式。
强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。
根据地区经济社会发展总体格局，各项基本公共服务的不同属性以及财力实际状况，基本公共服务领域自治区与地（市）共同财政事权的支出责任主要实行自治区与地（市）按比例分担，并保持基本稳定。
中央的财政事权确需委托地方行使的，报经党中央、国务院批准后，由有关职能部门委托地方行使，并制定相应的法律法规予以明确。
对中央委托地方行使的财政事权，受委托地方在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。
要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。
基本公共卫生服务、计划生育扶助保障2项由自治区全额承担地方支出责任。
受灾人员救助按比例分担，第一档为8暶2，第二档为7暶3。
将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务确定为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。
城乡居民基本养老保险补助（基础养老金高于中央部分）、困难群众救助2个事项，均为8暶2。
地方的财政事权由地方行使，中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。
城乡居民基本医疗保险（剔除中央财政补助），第一档为6暶4，第二档为5暶5。
要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。
医疗救助、残疾人服务、基本公共就业服务、城乡保障性安居工程等4个事项，自治区财政分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。
按照保持现有自治区与地（市）财力格局总体稳定的原则，上述分担比例调整涉及的自治区与地（市）支出基数划转，按预算管理有关规定办理。
但在现阶段，针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。
要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。
按照中央统一安排部署，在中央设立分类分档转移支付的基础上，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央和自治区承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。
自治区财政要加强对地（市）与县（区）共同财政事权和支出责任划分改革的指导，各地（市）要参照本实施方案，推进与县（区）共同财政事权和支出责任划分改革。
在条件成熟时，将全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。
各地（市）要充分考虑本地区实际，根据各项基本公共服务事项的重要性、受益范围和均等化程度等因素，结合财政体制合理划分地（市）与县（区）政府的支出责任，加强地（市）统筹，避免将过多支出责任交给县（区）政府承担。
对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。
县（区）政府要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务，承担基本公共服务的组织落实责任；
上级政府要通过调整收入划分、加大转移支付力度，增强县（区）政府基本公共服务保障能力。
属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。
中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。
各地各部门必须从贯彻落实党的十九大精神的高度，深刻认识改革的重要性和紧迫性。
自治区财政在落实自治区承担的支出责任、做好资金保障的同时，要切实加强对地（市）财政履行支出责任的指导和监督。
自治区有关部门要积极推动相关公共服务领域管理体制改革，调整完善制度政策，指导和督促地（市）落实相关服务标准。
对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。
地（市）财政要确保地（市）承担的支出责任落实到位。
地方的财政事权如委托中央机构行使，地方政府应负担相应经费。
地（市）有关部门要认真执行相关政策，履行好提供基本公共服务的职责。
根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任；
自治区财政厅要按照财政部安排部署，根据基础标准、分担比例等因素，优先足额安排并提前下达、及时拨付共同财政事权分类分档转移支付。
对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任；
地（市）财政部门要完整、规范、合理编制基本公共服务项目预算，保证资金及时下达和拨付，完善基本公共服务项目预算管理流程，加大预算公开力度。
对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，中央和地方各自承担相应支出责任；
对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，地方承担具体执行等职责的财政事权，中央与地方各自承担相应支出责任。
各级财政及相关部门要建立规范的数据采集制度，统一数据标准，加快基本公共服务大数据平台建设，收集汇总各项基本公共服务相关数据，实现信息共享，为测算分配转移支付资金、落实各方责任、实现基本公共服务便利可及提供技术支撑。
省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。
加强对基本公共服务事项基础标准落实、基础数据真实性、资金管理使用规范性、服务便利可及性等方面的监督检查，保证支出责任落实。
将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。
按照“谁使用、谁负责”的原则，对基本公共服务项目全面实施绩效管理，不断提高资金使用效益和基本公共服务质量。
将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。
省级政府要根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。
本实施方案自2019年1月1日起实施，试行期一年。
附件：西藏自治区基本公共服务领域共同财政事权清单及基础标准、支出责任划分情况表
财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。
要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。
中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。
明确中央与地方共同财政事权和中央委托地方行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。
（三）完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度。
加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制。
进一步完善中央对地方转移支付制度，清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付，增强财力薄弱地区尤其是老少边穷地区的财力。
严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于地方财政事权的划入一般性转移支付。
按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。
随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革的推进，地方的财政事权将逐渐明确。
对属于地方的财政事权，地方政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。
中央要在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价，强化地方政府履行财政事权的责任。
财政部、中央编办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革工作。
各职能部门要落实部门主体责任，根据本指导意见，在广泛征求有关部门和地方意见基础上，研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，按程序报请党中央、国务院批准后实施。
在改革实施过程中，有关部门要妥善处理中央与地方财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项，积极配合推动制订或修改相关法律、行政法规中关于财政事权和支出责任划分的规定。
各省级人民政府要参照本指导意见的总体要求和基本原则，根据本地实际情况，结合财税体制改革要求和中央与地方财政事权和支出责任划分改革的进程，制定省以下财政事权和支出责任划分改革方案，组织推动本地区省以下财政事权和支出责任划分改革工作。
有关部门要按照本指导意见要求，研究制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案。
选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。
同时，部署推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。
总结相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革经验，结合实际、循序渐进，争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。
参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。
基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。
及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。
督促地方完成主要领域改革，形成省以下财政事权和支出责任划分的清晰框架。
中央与地方财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程，对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。
各地区、各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，周密安排部署，切实履行职责，密切协调配合，积极稳妥推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，为建立健全现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实“四个全面”战略布局提供有力保障。