西咸新区、各区县（开发区）财政局，市级各部门、单位：
财政部发布的政府会计准则制度将于2019年1月1日起在全国各级各类行政事业单位全面施行。
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
依据《财政部关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》（财会〔2018〕21号）及省财政厅有关文件要求，为了做好政府会计准则制度的贯彻实施工作，现提出以下意见，请遵照执行。
国务院同意财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
一、提高政治站位，充分认识贯彻实施政府会计准则制度的重大意义
党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制政府综合财务报告制度”的重大改革举措，2014年新修订的《预算法》对各级政府提出按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的新要求。
党的十九大报告明确提出，要加快建立现代财政制度，全面实施绩效管理，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63号）也要求财政部门要积极推进政府会计标准体系建设工作，建立统一、科学、规范的政府会计标准体系。
按照党的十八届二中、三中、四中全会精神，根据新修订的《中华人民共和国预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）有关要求，为建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面、准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，制定本方案。
会计工作是财政管理的重要基础，政府会计改革是财政改革的重点内容之一，政府会计准则制度的出台，是全面贯彻落实党的十八届三中全会和党的十九大精神的重要成果，是服务全面深化财税体制改革的重要举措，对于科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，加快建立现代财政制度，更好地发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用具有重要而深远的意义。
政府会计准则制度在完善传统预算会计功能的基础上强化了政府财务会计功能，有机统一了现行政府单位各项会计制度，解决了政府会计领域多项制度并存，体系繁杂、内容交叉、核算口径不一，不同部门、单位的会计信息可比性不高等问题，有利于系统、完整规范各部门、各单位的会计核算，从而全面提升政府会计信息质量。
我国目前的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府年度预算执行情况的结果，对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。
同时，新准则制度重构了会计核算模式，引入权责发生制核算原则，全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等信息，为开展政府信用评级、全面实施绩效管理、防范财政风险等奠定了基础，实现了会计核算“双功能”（在同一会计核算系统中实现财务会计和预算会计双重功能）、“双基础”（财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制）、“双报告”（通过财务会计核算形成财务报告，通过预算会计核算形成决算报告）的重大变革。
但随着经济社会发展，仅实行决算报告制度，无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。
政府会计准则制度的实施工作涉及面广，政策性、技术性强，西咸新区、各区县（开发区）、市级各部门、单位必须提高政治站位，从贯彻落实党的十八届三中全会和党的十九大精神，按时编制完成权责发生制政府综合财务报告的高度，从建立现代财政制度、准确反映政府运行成本、实施绩效管理的角度，深刻领会发布和实施政府会计准则制度的重大意义，把政府会计准则制度的贯彻实施作为当前一项重点工作来抓，加强对单位会计工作的组织领导，组织制定详细的实施方案，指导督促准则制度有效实施，确保将政府会计准则制度学习好、宣传好、贯彻执行好。
因此，必须推进政府会计改革，建立全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息的权责发生制政府综合财务报告制度。
同时，要健全会计机构，充实会计人员，加强基础管理，完善内部控制，为政府会计准则制度的实施提供有力保障。
二、加强组织领导，积极推进政府会计准则制度的贯彻实施工作
西咸新区、各区县（开发区）财政局，市级各部门、单位要加强组织领导，健全工作机制，积极、稳妥地推进政府会计准则制度的贯彻实施。
认真贯彻落实党的十八届二中、三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照党中央、国务院决策部署，加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度，提升政府财务管理水平，促进政府会计信息公开，推进国家治理体系和治理能力现代化。
市财政局将成立全市贯彻实施政府会计准则制度工作领导小组，组织和推动全市政府会计准则制度的贯彻实施工作，研究解决实施中的重大问题。
组长由市财政局党组书记、局长杨宁担任，副组长由局党组成员、各分管业务的副局长、副巡视员担任，领导小组成员由市财政局各有关处室负责人组成，领导小组下设办公室，办公室设在市财政局会计处，具体负责全市贯彻实施政府会计准则制度的宣传、培训和具体落实工作。
权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，总体目标是通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。
西咸新区、各区县（开发区）财政局，市级各部门、单位也应成立相应的工作领导小组，加强组织领导，健全工作机制，并制定详细的实施方案，明确目标和任务，落实责任和措施，努力推进准则制度的贯彻实施。
为了做好宣传、咨询工作，研究解决政府会计准则制度贯彻实施过程中的重点、难点问题，我局还将成立政府会计准则制度专家咨询组，吸纳高校的专家学者，会计领军人才、高级会计师等实务工作者组成专家团队，积极发挥专家的培训指导和咨询服务功能，为准则制度的贯彻实施提供专业技术支持和智力保障。
西咸新区、各区县（开发区）财政局，市级各部门也应成立相应的专家咨询组，帮助指导所属各单位解决准则制度贯彻实施过程中的各种困难和问题。
在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府财务报告制度改革的有益经验，构建具有中国特色的政府综合财务报告制度。
三、大力开展宣传培训，准确理解政府会计准则制度的内容实质
积极吸收近年来完善现行政府会计制度、行政事业单位会计改革以及政府综合财务报告试编中取得的经验，注重制度创新，强化信息技术支撑，准确反映政府资产负债状况和运行成本，促进政府规范管理和有效监督。
西咸新区、各区县（开发区）财政局，市级各部门、单位要按照因地制宜、注重实效的原则，充分利用报纸、杂志、广播、电视、网络等媒体，通过制作展板、印制宣传册、召开工作推进会等形式广泛开展宣传工作，全方位、多层次地宣传出台政府会计准则制度的背景和意义，主要改革内容，具体实施要求等，为准则制度的实施营造良好氛围。
应结合本辖区、本系统地域、行业特点，统筹规划、务求实效，广泛开展形式多样、系统全面的宣传工作，确保各级领导和广大干部职工都能够了解、理解和支持政府会计准则制度的贯彻实施工作。
按照政府信息公开要求，规范公开内容和程序，促进公开常态化、规范化和法制化，满足各有关方面对政府财务状况信息的需求，进一步增强政府透明度。
按照横向到边、纵向到底的原则，通过普及式培训、分行业培训相结合的方式，分层次、有重点的开展形式多样的培训工作，确保培训工作全覆盖并取得预期效果，为实施政府会计准则制度奠定基础。
科学合理设计改革总体框架和目标，指导改革有序推进。
西咸新区、各区县（开发区）财政局要结合实际，精心筹划，通盘考虑，制定具体细致的培训方案，扎扎实实地开展培训工作，要把准则制度培训纳入会计人员继续教育内容，使广大财会人员丰富知识体系、不断提高专业能力；
充分考虑改革的复杂性和艰巨性，先行试点，由易到难，分步实施，积极稳妥地推进改革。
市级各部门、单位要把宣传培训准则制度纳入本部门、本单位年度培训计划，提供经费保障。
各部门要加大对所属单位负责人和会计人员的普及培训，加强对所属单位贯彻执行政府会计准则制度的指导和监督。
各单位要认真学习政府会计准则制度，深刻领会准则制度的精髓，全面系统掌握准则制度的内容和规定，深入了解准则制度的背景、意义和实施要求，切实增强单位负责人依法管理会计工作的自觉性，有效提高会计人员的业务水平和工作能力，扎实做好会计科目的新旧转换、会计信息系统升级改造等工作，确保新旧制度的顺利衔接和平稳过渡。
推进财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，在完善预算会计功能基础上，增强政府财务会计功能，夯实政府财务报告核算基础，为中长期财政发展、宏观调控和政府信用评级服务。
要充分利用和有效发挥我市高等院校财会专业教师和西安财会干部教育培训中心、市会计学会的作用和力量，构建培训师资库和教学平台，开展宣传培训、研讨交流及调研活动，实现教、学、研、用有机结合，积极推进政府会计准则制度的贯彻实施。
四、做好前期准备工作，为政府会计准则制度的顺利实施奠定基础
政府财务报告主要包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。
作为政府会计准则制度的实施主体，各级各类行政事业单位应提前做好各项基础工作。
政府部门编制部门财务报告，反映本部门的财务状况和运行情况；
市级各部门、单位要在2016年资产清查核实的基础上，根据政府会计准则制度的要求，进一步清理核实和归类统计固定资产、无形资产、库存物品、对外投资等资产数据，为准确计提折旧、摊销费用、确定权益等提供基础信息；
财政部门编制政府综合财务报告，反映政府整体的财务状况、运行情况和财政中长期可持续性。
开展往来款项专项清理和账龄分析，做好坏账准备计提的相关工作；
进一步清理基本建设会计账务，及时将已交付使用的建设项目转为固定资产、无形资产等，按规定及时办理基本建设项目竣工财务决算手续，为将基本建设投资业务纳入单位会计“大账”做好准备；
单位因其职能决定而控制的公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房以及单位受托管理的资产等，要明确资产责任主体、权属单位、计量属性等，做好分类、备查登记、评估、登记入账等准备工作，确保国有资产信息全面完整；
审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。
梳理和分析各项结转结余资金的构成和性质，按规定确定新账中各项预算结余科目及资金结存科目的金额，夯实部门决算的核算基础。
同时要尽早做好预案，客观分析和研判政府会计准则制度实施可能对本单位带来的挑战，严格按照财政部制定的新旧制度衔接规定，做好新旧转账及调整工作，必要时可聘请会计师事务所等中介机构参与其中，确保新旧制度有序衔接、平稳过渡。
以政府财务报告反映的信息为基础，采用科学方法，系统分析政府的财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平。
市级各部门、单位要结合政府会计制度内容和本单位实际，及时协调会计核算软件供应商，更新和调试会计核算软件，为政府会计准则制度的贯彻落实提供信息技术支持，包括新建账套、更新会计科目体系、调整会计科目余额及核算基础、补提相关资产的折旧与摊销、将基建账套纳入单位“大账”、将未入账事项登记新账科目、确定2019年财务会计和预算会计科目各项期初数等工作，实现数据正确转换，确保政府会计准则制度执行到位。
充分利用政府财务报告反映的信息，识别和管理财政风险，更好地加强政府预算、资产和绩效管理，并将政府财务状况作为评价政府受托责任履行情况的重要指标。
西咸新区、各区县（开发区）财政局，市级各部门要加强对本辖区、本行业所属单位会计信息化工作的指导，积极引导软件厂商为单位会计信息化工作提供高质量的技术服务。
五、强化服务指导，全面提升会计核算质量和单位管理水平
（一）建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。
西咸新区、各区县（开发区）财政局，市级各部门、单位要以政府会计准则制度的实施为契机，充分发挥财政部门和主管部门的职能作用，加大监督指导力度，密切关注政府会计准则制度实施情况，实施过程中遇到的新情况、新问题，应及时向市财政局反映。
西咸新区、各区县（开发区）财政局要在关键动作上与中省市保持一致，认真做好各项政策的统筹协调，确保政府会计改革各项工作顺利开展。
基本准则用于规范政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础，以及政府会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。
市级各部门、单位要加强会计核算与部门预决算管理、资产管理、政府财务报告编制、绩效管理与评价及单位内部控制建设等工作的协调，全面提升会计核算质量和单位管理水平。
基本准则指导具体准则的制定，并为政府会计实务问题提供处理原则。
具体准则依据基本准则制定，用于规范政府发生的经济业务或事项的会计处理，详细规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量、记录和报告。
政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。
预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计科目应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。
条件成熟时，推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。
政府财务报告编制办法应当对政府财务报告的主要内容、编制要求、报送流程、数据质量审查、职责分工等作出规定。
政府财务报告编制操作指南应当对政府财务报告编制和财务信息分析的具体方法等作出规定。
政府财务报告审计制度应当对审计的主体、对象、内容、权限、程序、法律责任等作出规定。
政府财务报告公开制度应当对政府财务报告公开的主体、对象、内容、形式、程序、时间要求、法律责任等作出规定。
各部门、各单位要按照统一要求有计划、有步骤清查核实固定资产、无形资产以及代表政府管理的储备物资、公共基础设施、企业国有资产、应收税款等资产，按规定界定产权归属、开展价值评估；
各单位应在政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系内，按时编制以资产负债表、收入费用表等财务报表为主要内容的财务报告。
各部门应合并本部门所属单位的财务报表，编制部门财务报告。
部门财务报告应保证报告信息的真实性、完整性及合规性，接受审计。
部门财务报告及其审计报告应报送本级政府财政部门，并按规定向社会公开。
各部门应充分利用财务报告反映的信息，加强对资产状况、债务风险、成本费用、预算执行情况的分析，促进预算管理、资产负债管理和绩效管理有机衔接。
财政部门要清查核实代表政府持有的相关国际组织和企业的出资人权益；
代表政府发行的国债、地方政府债券，举借的国际金融组织和外国政府贷款、其他政府债务以及或有债务。
各级政府财政部门应合并各部门和其他纳入合并范围主体的财务报表，编制以资产负债表、收入费用表等财务报表为主要内容的本级政府综合财务报告。
县级以上政府财政部门要合并汇总本级政府综合财务报告和下级政府综合财务报告，编制本行政区政府综合财务报告。
政府综合财务报告应保证报告信息的真实性、完整性及合规性，接受审计。
政府综合财务报告及其审计报告，应依法报送本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开。
政府综合财务报告中的相关信息可作为考核地方政府绩效、分析政府财务状况、开展地方政府信用评级、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。
推动修订《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法实施条例》等，为推进改革提供法律保障。
根据需要，进一步完善相关行政事业单位财务制度和《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等，保证改革顺利实施。
进一步完善决算报表体系，侧重反映预算收支执行情况，与政府财务报告有机衔接。
构建覆盖政府财政管理业务全流程的一体化信息系统，不断提高政府财政管理的效率和有效性。
按规定建立和实施行政事业单位内部控制机制，设置充足的财务会计管理岗位，加强政府财务报告编报内部控制，保证政府财务报告真实、完整、合规。
建立权责发生制的政府综合财务报告制度涉及面广，技术性、政策性、敏感性较强，宜逐步推进。
政府会计规则尚未全面建立之前，在现行政府会计制度的基础上，暂按照权责发生制原则和相关报告标准，编制出反映一级政府整体财务状况的财务报告，为加强地方政府性债务管理、开展政府信用评级等提供信息支撑。
与此同时，加快推进政府会计改革，建立审计、公开机制和分析应用体系，落实相关配套措施，力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。
1.制定发布政府会计相关具体准则及应用指南，基本建成具有中国特色的政府会计准则体系。
2.完善行政事业单位财务制度和会计制度、财政总预算会计制度等。
3.对政府财务报告编制试点情况进行评估，适时修订政府财务报告编制办法和操作指南。
各地区、各部门要高度重视权责发生制政府综合财务报告制度改革工作，加强组织领导，明确任务分工和责任，抓好工作落实，确保改革顺利推进。
财政部要抓紧制定政府会计准则、政府财务报告编制办法和操作指南等，修订完善相关财务会计制度，并指导地方财政部门做好组织实施工作；
各部门、各单位要做好部门财务报告编报工作，有关部门要充分利用政府财务报告信息，按照职能分工做好相关监督考核工作。