国务院办公厅关于支持铁路建设
广东省人民政府办公厅印发关于支持铁路
实施土地综合开发的意见
建设可持续运营推进土地综合开发
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔2013〕33号），实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设，经国务院同意，现提出以下意见：
《关于支持铁路建设可持续运营推进土地综合开发若干政策措施》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
实施过程中遇到的问题，请径向省自然资源厅、发展改革委反映。
按照新型城镇化要求，在保障铁路运输功能和运营安全的前提下，坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。
通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。
相关部门和地方政府要遵循铁路建设发展规律，坚持依法行政，完善土地综合开发相关管理制度，建立公平公开、有序竞争的市场环境。
地方政府要在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，统筹铁路站场及毗邻地区相关规划，合理确定土地综合开发的边界和规模，通过综合开发用地供应与铁路建设联动等措施，引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发，有力有序推进铁路建设。
为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，认真贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话精神，坚定不移践行新发展理念，推进绿色发展，倡导绿色出行等绿色生活方式，加快形成生态文明制度体系，根据国务院关于支持铁路建设实施土地综合开发的部署安排，现就推进铁路（含国铁干线，城际、市域、市郊、疏港铁路等和修建复线、铁路改造等）项目站场及毗邻区域土地综合开发提出以下政策措施。
（三）盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。
支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，促进铁路建设投资等主体对新建铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发，提高铁路建设项目的资金筹集能力和收益水平。
（一）新建铁路项目沿线市、县人民政府应积极支持和保障综合开发的用地需求，并根据综合开发实施时序，将综合开发用地需求纳入国土空间规划。
铁路项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，由省自然资源厅使用省指标保障。
（二）在铁路项目规划选址阶段，将土地综合开发需求作为项目选线和站场选址的重要因素统筹考虑，沿线市、县人民政府应及时对以站点为中心、半径800米范围内用地实施规划控制，并结合国土空间规划和城市路网等实际情况，确定站场中心点向外半径800米左右范围内的土地作为综合开发备选用地。
地方政府应主动与铁路运输企业协商，统筹编制既有铁路站场及毗邻地区相关规划，加强功能调整和空间优化，完善交通组织、用地布局和设施条件，增强铁路站场和周边地区的承载能力和服务功能，指导站场改建及周边地区土地综合开发，促进地上地下统一规划、统筹开发建设，实现对外交通与城市道路、公共交通一体化。
站场周边综合开发用地面积有限的或暂不具备开发条件的，经沿线地级以上市人民政府与铁路建设投资主体协商后，可在该站点所在地级以上市配置综合开发备选用地。
（三）在铁路项目可行性研究报告批复后、铁路站场土地综合开发专项规划批复前，暂停出让及划拨该范围内土地；
支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路站场地区进行综合开发。
确有必要在暂停期内开展国家、省重点工程或重大民生工程、环境保护工程以及在铁路项目规划选址确定前立项的“三旧”改造项目建设的，由有关地级以上市人民政府向省自然资源厅提出申请，省自然资源厅牵头会同省有关部门研究决定。
市、县国土资源部门要依法为铁路运输企业利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务。
（四）扣除站场用地后，同一铁路项目的综合开发用地总量按站场平均规模不超过50公顷控制，单个站场综合开发用地规模不超过100公顷。
政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。
（五）新建铁路项目沿线地级以上市自然资源主管部门或行业主管部门会同铁路建设投资主体，在项目可行性研究阶段同步编制境内路段的铁路站场土地综合开发专项规划，充分征求铁路建设投资主体或铁路项目法人单位以及其他相关部门书面意见后，报地级以上市人民政府批准，并报省发展改革委、自然资源厅备案后实施。
铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。
经批准的铁路站场土地综合开发专项规划应当纳入国土空间基础信息平台，叠加至国土空间规划“一张图”，并将主要内容纳入国土空间详细规划组织实施。
经国家授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。
（六）铁路站场土地综合开发专项规划应按“一体设计、统一联建、立体开发、功能融合”的原则编制，明确综合开发用地位置、范围、用地规模、开发条件等，促进站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、交通运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路交通和城镇化可持续发展。
利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。
（七）对于必须与铁路主体工程同步规划、设计、施工的地上、地下建（构）筑物等铁路站场预留结构空间，在符合安全生产条件下，支持铁路建设投资主体或铁路项目法人单位依法开展便民服务等相关物业的出租。
（八）利用铁路项目红线范围内的用地进行地上、地表、地下空间开发的，在符合国土空间详细规划和铁路项目安全需求的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。
… 2 unchanged clauses …
鼓励以出让、租赁方式供应分层设立的建设用地使用权，进行地上、地表、地下开发。
（八）支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。
铁路项目法人单位依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可按国办发〔2014〕37号文规定采取协议方式办理用地手续；
新建铁路建设项目的投资主管部门、机构应与沿线地方政府按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜。
由政府收回实施开发的，可参照低效用地再开发和“三旧”改造相关政策，按扣除土地收回、收购等费用以及计提资金后的出让收益的最高不超过60%比例补偿铁路建设投资主体或铁路项目法人单位。
（九）支持铁路项目法人单位利用自有土地、平等协商收购相邻土地、依法取得政府供应土地或与其他市场主体合作，对既有铁路项目站场用地进行综合开发。
地方政府应按照新建铁路站场地区土地综合开发的基本要求，综合考虑建设用地供给能力、市场容纳能力、铁路建设投融资规模等因素，依据土地利用总体规划和城市、镇规划，合理划定综合开发用地边界。
铁路项目沿线市、县自然资源主管部门要依法为铁路项目法人单位利用自有土地进行土地产权整合和宗地合并、分拆等提供服务。
扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。
（十）铁路项目沿线市、县自然资源主管部门应根据国土空间规划和铁路站场土地综合开发专项规划的实施情况，将综合开发用地纳入年度建设用地供应计划，并按要求公开。
地方政府在编制土地利用总体规划和城市总体规划时，要根据新建铁路线路和站场的选址，做好用地控制和预留。
新建铁路项目站场综合开发用地采用市场化方式供应的，供地公告时间不得少于60个工作日。
城乡规划部门要加强对站场建设与土地综合开发的规划管理，在编制铁路站场及周边地区的控制性详细规划时，应同步组织开展修建性详细规划编制或城市设计工作，深化建筑空间组织、道路交通规划、开发强度、建设时序等要求，大力推进铁路与城市轨道交通、公共交通、出租车等各类交通方式的无缝衔接，促进综合交通枢纽建设，方便乘客出行和换乘。
在综合开发用地供应前，城乡规划部门应依据控制性详细规划提出规划设计条件。
新建铁路站场地区综合开发用地采用市场化方式供应，供地公告时间不得少于60个工作日。
… 1 unchanged clause …
新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。
新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，如用地符合《划拨用地目录》，可按划拨方式供应；
土地由铁路建设投资主体取得的，铁路建设和土地综合开发应统筹推进；
如不符合《划拨用地目录》，采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。
土地由其他市场主体取得的，其他市场主体应与铁路建设投资主体协商安排铁路建设与土地综合开发相关事宜，确保铁路等各项建设按规划有序进行。
供应既有铁路项目综合开发用地，应将综合开发用地的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。
（十一）各地可探索对综合开发用地采取“成片提供，分期供应”的方式办理用地相关手续，即参照现行的招标拍卖挂牌模式先行确定综合开发用地的使用权人和出让价格，暂不整体履行招标拍卖挂牌供地程序中的出让合同签署和出让金缴纳等流程，根据国土空间规划和实际情况进行分宗，按宗地用途和有关规定分期签订综合开发用地有偿使用合同，分期供地的总价格按招标拍卖挂牌时确定的价格执行。
地方政府应在编制土地利用总体规划和城市规划时，统筹考虑铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用需求，并据此及时组织编制土地综合开发相关规划。
因土地使用权人原因导致分期供地不能在5年内完成的，不得再为该使用权人办理余下土地的供地手续。
（十二）符合省确定的优先发展产业且用地集约（容积率和建筑系数超过国家规定标准40%、投资强度增加10%以上）的工业项目，可按不低于所在地土地等别相对应工业用地最低价标准的70%确定出让底价。
相关部门要完善土地综合开发规划管理方式，促进土地综合开发规范有序进行。
按比例计算后低于该项目实际土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和的，应按不低于实际各项成本费用之和的原则确定出让底价。
综合开发用地建设房地产（含商业、写字楼等）的，需以招标拍卖挂牌方式出让，出让底价应当依据土地估价结果、供地政策和土地市场行情等，集体决策，综合确定；
土地综合开发可分期供应，分期供应的土地可成片提供，成片供应的土地应根据城市规划和实际情况进行分宗，按宗地用途和有关规定，核发划拨决定书或签订有偿使用合同。
土地出让底价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，竞买保证金不得低于出让底价的20%。
综合开发用地涉及多种用途的，出让底价不得低于相应地段各用途对应级别基准地价乘以其比例之和的70%。
铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。
鼓励空间集约利用，地下空间使用权的出让（租赁）底价可按所在地级别基准价乘以相应的修正系数计算确定。
具体修正系数由各市、县人民政府根据当地实际情况确定。
有关部门要根据铁路与其他交通运输方式接驳、综合交通枢纽建设、站场设施功能混合、地上地下立体开发等需要，梳理、完善有关标准规范，加强各类标准的衔接协调。
增加空中连廊通道、地下公共通道以及自有用地增加公共停车设施等，不计收地价。
（十三）经国家授权经营的土地，在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或经国家出资企业审核批准后在集团公司内部国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让。
供应与新建铁路站场统一联建的综合开发用地前，市、县国土资源部门应将土地综合开发的位置、规模、用地需求、规划条件及拟安排的供应分期等向国土资源部备案，并抄送住房城乡建设部。
（十四）新建铁路项目内部收益率原则上应满足行业基准值的要求，即融资前税前财务内部收益率不应低于3%或项目资本金税后财务内部收益率不应低于1%。
相关市、县国土资源部门应与取得综合开发用地使用权的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设。
在不新增隐性债务的前提下，铁路建设投资主体及铁路沿线地级以上市人民政府承担铁路项目可持续经营责任。
取得综合开发用地的主体未按约定优先建设铁路站场、线路工程的，不得为其办理土地、房产手续。
其中，铁路建设投资主体应通过优化线站位选址、提升运营效益，提高新建铁路项目内部收益率；
铁路沿线各地级以上市提供与可持续经营责任相匹配的综合开发用地数量，具体可持续经营责任按该市境内路段投资占项目总投资的比例确定。
对铁路站场、线路工程建设及土地综合开发涉及的各类建设项目，相关政府部门应加强项目资本金、土地使用标准及建设标准、质量和施工安全等方面的监督管理工作。
铁路项目开通运营后可根据实际运营情况，每5年测算调整可持续经营责任，在项目开通运营首年起十年内分摊支付。
取得综合开发用地使用权的主体应严格遵守房地产开发项目建设管理等相关规定。
土地综合开发收益分市核算，优先用于落实铁路项目可持续经营责任。
实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用，是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措，是促进新型城镇化发展和节约集约用地的有力抓手，各地区、各有关部门要高度重视，认真落实本意见精神，在严格管理的前提下，积极稳妥予以推进。
（十五）铁路项目沿线地级以上市人民政府应与新建铁路建设投资主体按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜。
新建铁路项目可研审批前，沿线地级以上市与铁路建设投资主体要签署可持续经营责任协议，明确综合开发用地规模、位置、支付方式等，沿线各地级以上市根据土地综合开发等据实缴付可持续运营资金。
铁路项目可持续经营责任方案应纳入铁路项目可行性研究报告上报审批，在项目可行性研究报告批复中予以明确。
鼓励沿线各地级以上市统筹矿产资源、股权资源、产业项目收益等，合法合规加大力度支持铁路项目可持续运营。
加大对符合条件的政府和社会资本合作（PPP）项目的信贷支持力度，为项目提供长期、稳定、低成本的资金支持。
（十六）支持沿线综合开发收益用于铁路项目建设和运营。
土地出让收入扣除土地收储等必要的成本和国家、省、市规定的刚性计提后，其余可用于铁路项目建设和运营。
以“铁路项目+综合开发”模式建设的铁路项目，可由出让土地获得收入的沿线地级以上市人民政府按照收支两条线的要求，根据与铁路建设投资主体签订的可持续经营责任协议约定，从土地综合开发收益中安排可持续经营专项补助资金拨付铁路项目法人单位，提高铁路项目资金筹集能力和收益水平。
”期间采用“铁路项目+土地开发”以外模式建设的广珠城际铁路项目，相关地级以上市人民政府和省有关部门应按照《珠三角城际轨道交通项目运营保障金管理办法》的具体要求实施开发收益管理。
已移交广州市的珠三角城际铁路项目的土地综合开发工作，由广州市牵头会同相关地市参照省级《珠三角城际交通项目运营保障金管理办法》制定运营保障金管理办法实施开发收益管理，省财政厅予以政策指导。
铁路建设投资主体或铁路项目法人单位依法取得的划拨用地以及建成的站场、车辆段、停车场等上盖板，其建设用地使用权由政府收回后公开出让的，参照低效用地再开发和“三旧”改造相关政策，按扣除土地收回、收购等费用以及计提资金后的出让收益的最高不超过60%比例补偿铁路建设投资主体或铁路项目法人单位。
（十七）鼓励铁路建设投资主体或铁路项目法人单位积极参与项目所在地级以上市实施铁路项目红线范围及周边土地综合开发项目的土地一级开发等业务，项目所在地级以上市应按照规定支付相关款项。
（十八）铁路项目沿线各地级以上市在符合规定情况下设立铁路运营保障金账户，汇存资金专项用于铁路项目可持续经营。
相关市、县自然资源主管部门应与取得综合开发用地使用权的主体明确约定铁路站场、线路工程应先于综合开发项目建设。
取得综合开发用地的主体未按约定优先建设铁路站场、线路工程的，按照国办发〔2014〕37号文规定，不得为其办理不动产手续。
（二十）建立省市铁路项目沿线综合开发监督协调机制。
省发展改革委统筹协调以“铁路项目+综合开发”模式推进铁路项目规划建设，省自然资源厅协调督促各地认真落实铁路项目土地综合开发相关用地政策，省有关部门按照各自职责加强对相关项目建设运营和综合开发的协调指导，铁路建设投资主体切实履行铁路项目建设运营主体责任，铁路项目沿线各级人民政府要高度重视、认真贯彻落实国家和省的相关政策要求，共同形成铁路可持续经营的长效机制。
本政策措施印发实施前，按照粤府办〔2018〕36号文签署土地综合开发协议的铁路项目，继续按粤府办〔2018〕36号文相关规定执行。