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各县（市、区）人民政府，市直有关单位：
《三明市创新“三票制”农村产权制度改革促进乡村振兴的指导意见》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真组织实施。
三明市人民政府办公室
2020年4月8日
（此件主动公开）
三明市创新“三票制”农村产权制度改革
促进乡村振兴的指导意见
根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》和《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（中发〔2020〕1号）等法律政策精神，借鉴其他地区改革试点经验，现就盘活农村林地、耕地、闲置宅基地和闲置住宅等资源资产，创新林票、地票、房票“三票制”农村产权制度改革，制定指导意见如下：
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照中央深化农村土地制度、集体林权制度和集体产权制度改革的总体要求，贯彻落实省委省政府部署要求，坚持试点先行、积累经验、逐步推广，盘活农村林地、耕地、闲置宅基地和闲置住宅等资源资产，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，进一步完善和拓展林票、地票、房票的价值属性、交易属性、金融属性，促进资源变资产、资产变股份、农民变股东，为促进农民增收、激发乡村发展活力、加快乡村振兴提供有力支撑。
（二）基本原则
1.守住法律政策底线。坚持农村土地集体所有、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，符合国家和地方有关农村土地管理和土地承包等法律规定，以及农村土地、宅基地“三权分置”和村民“一户一宅”等政策要求。
2.尊重农民群众意愿。坚持农民主体地位，把选择权交给农民，改革方案必须经村民（社员）大会或授权村民（社员）代表会议讨论决定，着力调动农民参与改革的积极性和主动性。坚持试点先行、循序渐进，不搞“一刀切”，不得强迫命令。
3.鼓励改革创新实践。发挥基层首创精神，以“敢于吃第一只螃蟹”的政治勇气，主动作为，大胆创新。建立激励和容错纠错机制，营造干事创业和担当作为的良好改革氛围。
4.保障农民合法权益。充分保障农户土地（林地）承包经营权、宅基地资格权和农民房屋财产权，不得以各种名义强制流转土地（林地）和宅基地，不得违法收回农户合法取得的土地（林地）和宅基地，不得以退出土地（林地）和宅基地作为农民进城落户的条件。
（三）主要目标
1.关于林票。在总结试点经验基础上，2020年在全市推广林票改革，计划制发林票总额1亿元以上，其中：省属市管国有林场力争完成1300万元；将乐县金森林业集团力争完成2500万元；县属国有林场及单位力争完成1200万元；国家储备林项目公司力争完成5000万元。
2.关于地票。（1）宅基地。2020年，率先在市级乡村振兴综合试验示范乡镇沙县夏茂镇、将乐县高唐镇开展闲置宅基地地票改革试点，上半年取得明显进展，年内在沙县、将乐县全面推广，形成相关调查摸底、价格评估、流转交易、抵（质）押担保、权益兑现等比较完善的交易和监管体系；2021年起，在总结完善沙县、将乐试点经验的基础上，在全市推广，基本形成农村闲置宅基地规范管理和有效盘活利用的体制机制。（2）耕地。2020年在沙县夏茂镇、将乐县高唐镇选择若干个土地规模流转比例较高、特色现代农业发展较好的村开展试点，探索农户土地经营权入股村股份经济合作社、农民合作社和农业企业的有效形式和经营模式，形成试点经验，并逐步在沙县、将乐两县及全市推广；2022年，力争全市农村土地经营权入股（地票）面积占土地流转总面积达10%以上。
3.关于房票。2020年，率先在沙县夏茂镇、将乐县高唐镇全面开展农村闲置住宅房票改革试点，并逐步在沙县、将乐两县及全市推广；2021年，在多数县（市、区）落地，初步形成改革的有效形式和经营模式；2022年，取得明显进展，力争对省级乡村振兴特色乡镇和试点村、市级美丽乡村精品示范村，以及历史文化名村、金牌旅游村等覆盖面达到一半以上。
二、改革内容和步骤
（一）全面推广林票改革
林票是指国有林业企事业单位与村集体经济组织及成员出资出地造林或合作经营现有林，按照“合作经营、量化权益、自由流转、保底分红”的方式，由合作双方按投资份额制发的股权（股金）凭证，具有交易、质押、兑现等权能。在已有试点经验基础上，重点推进以下五个方面工作：
1.修订完善林票管理办法。抓紧修订完善《三明市林票管理办法（试行）》，将林票分为股权型、债权型两类，扩大林票内涵；完善林票制发、交易、质押、收益分配等措施，确保改革有序推进。
2.开发林票业务应用系统。与福建省林业局共同开发管理“福建省林票业务应用系统”，实现林票交易可追溯，优化林票登记、交易、质押、注销等程序，加快林票流转。
3.探索林票资产隔离制度。在全市以整村推进方式全面推广林票改革。同时，引入律师事务所、会计师事务所，指导建立林票资产隔离制度，增强林票资产的安全性，消除市场对林票资产的风险性担忧。
4.推进森林质量精准提升。引入专业化森林经营团队，采取皆伐新造、择伐补植等方式，加快低产低效林改造步伐，精准提升森林质量，促进林地经营规模化、集约化，实现林票资产的稳定增值，提高林票溢价率。
5.做优林票配套金融产品。对接银行、保险、信托等金融机构，提高抵借比，进一步优化林票配套金融产品，让林票可以作为向金融机构申请质押贷款的凭证，也可以作为优质资产扩大信贷额度，逐步建立各类资本进山入林机制。
（二）积极稳妥推进地票改革
农村地票，是以实物（面积）或货币计量的有价票证，反映宅基地资格权使用权、土地经营权和收益权等预期价值。地票包括宅基地地票和耕地地票。开展地票改革，必须宅基地、耕地两者并重、协调推进。
1.有序推进宅基地地票改革
（1）开展宅基地现状调查。由乡镇人民政府牵头，县级农业农村、自然资源、住建等部门配合，充分利用现有土地利用现状调查、集体土地登记发证、农村地籍房屋调查等基础成果，通过现场调查核实、登记造册，确认辖区内闲置宅基地和闲置住宅面积及使用现状，建立基础数据库。农户宅基地面积以1987年《中华人民共和国土地管理法》实施为界限，按照以下原则确定：1987年1月1日前建设的，按围墙、挡墙、边坡等建（构）筑物确定宅基地边界；1987年1月1日（含）后建设的，按批准面积确认宅基地边界；1987年1月1日（含）后未经批准建设的宅基地，但依法可以补办手续的，边界认定按批准面积确认执行。道路、绿地等公共用地，不得列入个人宅基地范围。
（2）因地制宜设置地票。宅基地地票，是指乡镇对农户闲置宅基地和闲置住宅进行调查核实，根据农户拟退出宅基地及住宅的区位、面积或评估价值，由乡镇土地整备中心出具的标注相应面积或价值的权益凭证。农户持地票自主选择以地换地、以地换房、以地换钱等交易方式。采取以地换地、以地换房的，村民可以将地票在农村产权交易中心挂牌交易。通过交易取得地票者应符合农村集体经济组织成员身份并符合“一户一宅”规定。
（3）确定补偿方式和补偿标准。村民退出的宅基地由村集体收回，优先用于耕地复垦，产生的城乡建设用地增减挂钩指标交易净收益，主要用于闲置宅基地和闲置住宅的退出补偿。补偿方式由村民自主选择，补偿标准应广泛征求村民意见，具体由县或乡镇确定。以地换地。村民自主选择退出闲置宅基地，或者因地质灾害威胁、扶贫搬迁、房屋征迁、各类保护区住房搬迁等需要搬迁的，以持有地票换取异地宅基地建房。结合“集中建设农村新型住宅小区试点”工作，鼓励村民以地票换取试点项目范围内新的宅基地，具体换地标准及价格由乡镇制定。以地换房。村民自主选择以地票换取相应面积或价值的集中安置房或商品房。各地要因地制宜制定以地换房折算系数和扶持村民以宅基地换取集中安置房或商品房的政策措施，推动农民就近城镇化。以地换钱。村民自主选择以认定和评估后的地票取得货币补偿。
2.探索开展农户承包地地票改革
（1）开展试点。在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，积极探索放活土地经营权的有效形式。对于劳动力转移比例高、已开展规模流转或整村流转，且经营业主的经营状况良好、产业可持续性强的，可以在尊重农户和业主意愿的基础上，鼓励农户以土地经营权入股，推动发展农业产业化经营。土地经营权入股期限原则上不得超过二轮承包期限，二轮承包到期后可以依法再延长30年不变。
（2）设置股份（地票）。以土地经营权入股的，可以直接设置土地股，并明确土地股和资金股的股份占比、股份权能和收益分红办法；也可以将土地股折算成资金股，经营收益统一按股份分红。为消除农户顾虑，对土地经营权入股可以采取优先股制度，也可以采取“保底租金+股份分红”方式，由业主先行支付土地保底租金。
（3）规范运行。整合土地整理、高标准农田建设等项目，改善农业生产条件，为土地经营权入股和规模经营创造条件。鼓励连片或整村（组）入股，对于农户自耕自种不愿入股的，可以依法对承包地进行置换调整。农户土地经营权入股后，业主可以自主经营，也可以采取“公司+合作社+农户”等方式对外发包经营。业主可以向县级农业农村部门申请办理土地经营权证书，并凭证书向金融机构申请土地经营权抵押贷款。业主应向农户发放股权证（地票），鼓励金融机构探索开展农户股权证（地票）质押贷款。村股份经济合作社、农民合作社和农业企业等采取土地经营权入股的，应依照法律政策和章程规定开展生产经营活动，不得损害农户土地承包权等合法权益。
（三）因地制宜开展房票改革
1.摸清闲置住宅现状。充分利用闲置宅基地和闲置住宅调查成果，摸清闲置住宅面积、结构及使用现状，对具有开发使用价值的闲置住宅进行登记备案，探索开展房票改革。
2.准确把握房票内涵。农村房票，是指村民将农村闲置住宅使用权入股到公司、农民合作社等经营主体，统一用于生产经营，并依据入股方式获取的股金或份额凭证。闲置住宅可以直接按住宅及其宅基地使用面积入股，也可以按评估价值入股，具体股份设置和分配办法由各方商定。房票应注明入股年限，原则上不低于5年。农户取得房票后，不得再申请新的宅基地。
3.有序推进房票改革。村民取得房票后，闲置住宅由经营主体统一开发利用，开展文旅康养民宿等经营性项目并取得收益分红。鼓励金融机构探索开展房票、住宅使用（收益）权质（抵）押贷款试点工作。村民以房票入股的，提倡实行优先股制度，也可以采取“保底租金+股份分红”的收益分配模式。
（四）加快农村产权交易市场建设
农村产权交易市场是促进农村各类资源资产有效利用和价值发现，赋予交易属性和金融属性，拓展产权权能的重要平台，也是推进“三票制”农村产权制度改革的重要基础。要按照“三票制”改革目标要求，加快县级农村产权交易中心建设，力争到2022年实现全覆盖。今年要完成将乐县农村产权交易中心建设，沙县农村产权交易中心应增设交易产品，全面开展“三票”等农村资源资产交易。加强农村产权交易中心基础建设，按照“统一交易平台、统一信息发布、统一交易规则、统一交易鉴证、统一金融服务”等要求，逐步完善功能模块、交易规则、服务方式和监管手段，形成资产评估、产权交易、抵（质）押担保、保险和产权处置等全链条服务体系，促进城乡要素流动和融合发展。
三、保障措施
（一）加强组织领导。市政府成立农村“三票制”改革工作领导小组，市农业农村局、自然资源局、住建局、林业局、财政局、金融监管局、人行、银保监分局等为成员单位，办公室设在市农业农村局，具体负责农村“三票制”改革的调研、指导和协调工作。县（市、区）政府相应成立领导机构，建立健全工作机制，做好“三票制”试点、推广及监督管理工作。乡镇政府成立土地整备中心，负责开展有关调查统计、发展规划、对外招商、项目实施和利益分配等具体业务，协助抓好宅基地复垦及增减挂钩指标交易、集体经营性建设用地入市等有关政策落实。
（二）用好用活政策。认真落实中央关于农村土地、宅基地“三权分置”改革要求，制定出台相关配套政策，加快推进农村宅基地确权登记颁证。结合加强农村宅基地管理、开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，鼓励制度创新，大胆先行先试，力争在落实村民“一户一宅”规定、闲置宅基地和闲置住宅退出补偿等方面有新探索、新突破，促进农村人口、劳动力和土地等各类资源有效配置和高效利用。
（三）强化资金支持。县级财政要加大对“三票制”改革的支持力度，整合好城乡建设用地增减挂钩、高标准农田建设、乡村振兴、产业发展等扶持资金，重点用于闲置宅基地和闲置住宅收储、农田基本建设、产权交易市场建设和考核考评奖励，调动乡镇、村和农民的改革积极性。鼓励设立县级专项担保基金，为“三票制”改革提供担保服务。市级在安排年度新增建设用地指标时，对试点乡镇农村新型住宅小区建设给予倾斜；对“三票制”改革力度大、覆盖面广、成效好的乡镇进行奖励。
（四）培育市场主体。多种形式发展农民合作社、土地股份合作社，引导成立乡镇股份经济合作联社。鼓励工商资本和社会资本下乡，大力引进和培育有实力、有意愿、肯担当的农业龙头企业，带动特色现代农业、休闲农业和文旅康养民宿等乡村产业发展。发挥好国有林场在林票改革中的核心引领作用，确保林场、村集体和农户三方受益。鼓励各类市场主体参与农村土地、闲置宅基地和闲置住宅盘活利用，逐步培育形成有稳定需求、增值预期和多方受益的地票、房票市场。