三明市人民政府办公室关于修改《三明市创新“三票制”农村产权制度改革促进乡村振兴指导意见》有关内容的通知

— 1 — 明政办〔 2020 〕 68 号 三明市人民政府办公室关于 修改 《三明市创新 “ 三票制 ” 农村产权制度 改革促进乡村振兴指导意见》有关内容的通知 各县（市、区）人民政府，市直有关单位： 根据 2019 年 《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并 长久不变的意见 》 精神 ， 经市政府同意 ， 现对 《 三明市人民政府办 公室关于印发三明市创新 “ 三票制 ” 农村产权制度改革促进乡村振 兴指导意见的通知 》 （ 明政办 〔 2020 〕 28 号 ） 有关内容作如下修改 ： 删除文件第二部分第 （ 二 ） 点第 2.3 中 “ 对于农户自耕自种不 愿入股的，可以依法对承包地进行置换调整 ” 的表述。 — 2 — 修改后的版本见附件。 附件 ： 三明市创新 “ 三票制 ” 农村产权制度改革促进乡村振兴 指导意见 三明市人民政府办公室 2020 年 12 月 28 日 （此件主动公开） — 3 — 附件 三明市创新 “ 三票制 ” 农村产权制度改革 促进乡村振兴的指导意见 根据《中华人民共和国土地管理法 》 《中华人民共和国农村土 地承包法 》 和 《 中共中央国务院关于抓好 “ 三农 ” 领域重点工作确 保如期实现全面小康的意见 》 （ 中发 〔 2020 〕 1 号 ） 等法律政策精神 ， 借鉴其他地区改革试点经验 ， 现 就 盘活农村林地 、 耕地 、 闲置宅基 地和闲置住宅等资源资产 ， 创新林票 、 地票 、 房票 “ 三票制 ” 农村 产权制度改革，制定指导意见 如下： 一、总体要求 （一）指导思想 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导 ， 按照中央深化 农村土地制度 、 集体林权制度和集体产权制度改革的总体要求 ， 贯 彻落实省委省政府部署要求 ， 坚持试点先行 、 积累经验 、 逐步推广 ， 盘活农村林地 、 耕地 、 闲置宅基地和闲置住宅等资源资产 ， 逐步构 建归属清晰 、 权能完整 、 流转顺畅 、 保护严格的农村集体产权制度 ， 进一步完善和拓展林票 、 地票 、 房票的价值属性 、 交易属性 、 金融 属性 ， 促进资源变资产 、 资产变股份 、 农民变股东 ， 为促进农民增 收、激发乡村发展活力、加快乡村振兴提供有力支撑。 （二）基本原则 — 4 — 1. 守住法律政策底线 。 坚持农村土地集体所有 、 耕地红线不突 破 、 农民利益不受损的底线 ， 符合国家和地方有关农村土地管理和 土地承包等法律规定 ， 以及农村土地 、 宅基地 “ 三权分置 ” 和村民 “ 一户一宅 ” 等政策要求。 2. 尊重农民群众意愿 。 坚持农民主体地位 ， 把选择权交给农民 ， 改革方案必须经村民 （ 社员 ） 大会或 授权 村民 （ 社员 ） 代表会议讨 论决定 ， 着力调动农民参与改革的积极性和主动性 。 坚持试点先行 、 循序渐进，不搞 “ 一刀切 ” ，不得强迫命令。 3. 鼓励改革创新实践 。 发挥基层首创精神 ， 以 “ 敢于吃第一只 螃蟹 ” 的政治勇气 ， 主动作为 ， 大胆创新 。 建立激励和容错纠错机 制，营造干事创业和担当作为的良好改革氛围。 4. 保障农民合法权益 。 充分保障农户土地 （ 林地 ） 承包经营权 、 宅基地资格权和农民房屋财产权，不得以各种名义强制流转土地 （林地 ） 和宅基地 ， 不得违法收回农户合法取得的土地 （ 林地 ） 和 宅基地 ， 不得以退出土地 （ 林地 ） 和宅基地作为农民进城落户的条 件。 （三）主要目标 1. 关于林票 。 在总结试点经验基础上 ， 2020 年在全市推广林票 改革 ， 计划制发林票总额 1 亿元以上 ， 其中 ： 省属市管国有林场力 争完成 1300 万元 ； 将乐县金森林业集团力争完成 2500 万元 ； 县属 国有林场及单位力争完成 1200 万元；国家储备林项目公司力争完 成 5000 万元。 — 5 — 2. 关于地票 。 （ 1 ） 宅基地 。 2020 年 ， 率先在市级乡村振兴综合 试验示范乡镇沙县夏茂镇 、 将乐县高唐镇开展闲置宅基地地票改革 试点 ， 上半年取得明显进展 ， 年内在沙县 、 将乐县全面推广 ， 形成 相关调查摸底 、 价格评估 、 流转交易 、 抵 （ 质 ） 押担保 、 权益兑现 等比较完善的交易和监管体系 ； 2021 年起 ， 在总结完善沙县 、 将乐 试点经验的基础上 ， 在全市推广 ， 基本形成农村闲置宅基地规范管 理和有效盘活利用的体制机制 。 （ 2 ）耕地。 2020 年在沙县夏茂镇 、 将乐县高唐镇选择若干个土地规模流转比例较高 、 特色现代农业发 展较好的村开展试点 ， 探索农户土地经营权入股村股份经济合作社、 农民合作社和农业企业的有效形式和经营模式 ， 形成试点经验 ， 并 逐步在沙县 、 将乐两县及全市推广 ； 2022 年 ， 力争全市农村土地经 营权入股（地票）面积占土地流转总面积达 10% 以上。 3. 关于房票 。 2020 年 ， 率先在沙县夏茂镇 、 将乐县高唐镇全面 开展农村闲置住宅房票改革试点 ， 并逐步在沙县 、 将乐两县及全市 推广 ； 2021 年 ， 在多数县 （ 市 、 区 ） 落地 ， 初步形成改革的有效形 式和经营模式 ； 2022 年 ， 取得明显进展 ， 力争对省级乡村振兴特色 乡镇和试点村 、 市级美丽乡村精品示范村 ， 以及历史文化名村 、 金 牌旅游村等覆盖面达到一半以上。 二、改革内容和步骤 （一）全面推广林票改革 林票是指国有林业企事业单位与村集体经济组织及成员出资 出地造林或合作经营现有林 ， 按照 “ 合作经营 、 量化权益 、 自由流 — 6 — 转 、 保底分红 ” 的方式 ， 由合作双方按投资份额制发的股权 （ 股金 ） 凭证 ， 具有交易 、 质押 、 兑现等权能 。 在已有试点经验基础上 ， 重 点推进以下五个方面工作 ： 1. 修订完善林票管理办法 。 抓紧修订完善 《 三明市林票管理办 法 （ 试行 ） 》 ， 将林票分为股权型 、 债权型两类 ， 扩大林票内涵 ； 完 善林票制发、交易、质押、收益分配等措施，确保改革有序推进 。 2. 开发林票业务应用系统 。 与福建省林业局共同开发管理 “ 福 建省林票业务应用系统 ” ，实现林票交易可追溯，优化林票登记、 交易、质押、注销等程序，加快林票流转。 3. 探索林票资产隔离制度 。 在全市以整村推进方式全面推广林 票改革 。 同时 ， 引入律师事务所 、 会计师事务所 ， 指导建立林票资 产隔离制度 ， 增强林票资产的安全性 ， 消除市场对林票资产的风险 性担忧。 4. 推进森林质量精准提升 。 引入专业化森林经营团队 ， 采取皆 伐新造 、 择伐补植等方式 ， 加快低产低效林改造步伐 ， 精准提升森 林质量 ， 促进林地经营规模化 、 集约化 ， 实现林票资产的稳定增值 ， 提高林票溢价率。 5. 做优林票配套金融产品 。 对接银行 、 保险 、 信托等金融机构 ， 提高抵借比 ， 进一步优化林票配套金融产品 ， 让林票可以作为向金 融机构申请质押贷款的凭证，也可以作为优质资产扩大信贷额度 ， 逐步建立各类资本进山入林机制。 （二）积极稳妥推进地票改革 — 7 — 农村地票 ， 是以实物 （ 面积 ） 或货币计量的有价票证 ， 反映宅 基地资格权使用权 、 土地经营权和收益权等预期价值 。 地票包括宅 基地地票和耕地地票 。 开展地票改革 ， 必须宅基地 、 耕地两者并重 、 协调推进。 1. 有序推进宅基地地票改革 （ 1 ）开展宅基地现状调查。 由乡镇人民政府牵头，县级农业 农村 、 自然资源 、 住建等部门配合 ， 充分利用现有土地利用现状调 查 、 集体土地登记发证 、 农村地籍房屋调查等基础成果 ， 通过现场 调查核实 、 登记造册 ， 确认辖区内闲置宅基地和闲置住宅面积及使 用现状，建立基础数据库。农户宅基地面积以 1987 年《中华人民 共和国土地管理法 》 实施为界限 ， 按照以下原则确定 ： 1987 年 1 月 1 日前建设的，按围墙、挡墙、边坡等建（构）筑物确定宅基地边 界 ； 1987 年 1 月 1 日 （ 含 ） 后建设的 ， 按批准面积确认宅基地边界 ； 1987 年 1 月 1 日 （ 含 ） 后未经批准建设的宅基地 ， 但依法可以补办 手续的，边界认定按批准面积确认执行。道路、绿地等公共用地 ， 不得列入个人宅基地范围。 （ 2 ）因地制宜设置地票。 宅基地地票，是指乡镇对农户闲置 宅基地和闲置住宅进行调查核实 ， 根据农户拟退出宅基地及住宅的 区位 、 面积或评估价值 ， 由乡镇土地整备中心出具的标注相应面积 或价值的权益凭证 。 农户持地票自主选择以地换地 、 以地换房 、 以 地换钱等交易方式 。 采取以地换地 、 以地换房的 ， 村民可以将地票 在农村产权交易中心挂牌交易 。 通过交易取得地票者 应 符合农村集 — 8 — 体经济组织成员身份 并符合 “ 一户一宅 ” 规定。 （ 3 ）确定补偿方式和补偿标准。 村民退出的宅基地由村集体 收回 ， 优先用于耕地复垦 ， 产生的城乡建设用地增减挂钩指标交易 净收益 ， 主要用于闲置宅基地和闲置住宅的退出补偿 。 补偿方式由 村民自主选择 ， 补偿标准应广泛征求村民意见 ， 具体由县或乡镇确 定 。 以地换地 。 村民自主选择退出闲置宅基地 ， 或者因地质灾害威 胁 、 扶贫搬迁 、 房屋征迁 、 各类保护区住房搬迁等需要搬迁的 ， 以 持有地票换取异地宅基地建房 。 结合 “ 集中建设农村新型住宅小区 试点 ” 工作 ， 鼓励村民以地票换取试点项目范围内新的宅基地 ， 具 体换地标准及价格由乡镇制定 。 以地换房 。 村民自主选择以地票换 取相应面积或价值的集中安置房或商品房 。 各地要因地制宜制定以 地换房折算系数 和 扶持村民以宅 基地换取集中安置房或商品房的 政策措施 ， 推动农民就近城镇化 。 以地换钱 。 村民自主选择以认定 和评估后的地票取得货币补偿。 2. 探索开展农户承包地地票改革 （ 1 ）开展试点。 在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础 上 ， 积极探索放活土地经营权的有效形式 。 对于劳动力转移比例高 、 已开展规模流转或整村流转 ， 且经营业主的经营状况良好 、 产业可 持续性强的 ， 可以在尊重农户和业主意愿的基础上 ， 鼓励农户以土 地经营权入股 ， 推动发展农业产业化经营 。 土地经营权入股期限原 则上不得超过二轮承包期限，二轮承包到期后可以依法再延长 30 年不变。 — 9 — （ 2 ） 设置股份 （ 地票 ） 。 以土地经营权入股的 ， 可以直接设置 土地股 ， 并明确土地股和资金股的股份占比 、 股份权能和收益分红 办法；也可以将土地股折算成资金股，经营收益统一按股份分红 。 为消除农户顾虑 ， 对土地经营权入股可以采取优先股制度 ， 也可以 采取 “ 保底租金 + 股份分红 ” 方式 ， 由业主先行支付土地保底租金 。 （ 3 ）规范运行。 整合土地整理、高标准农田建设等项目，改 善农业生产条件 ， 为土地经营权入股和规模经营创造条件 。 鼓励连 片或整村 （ 组 ） 入股 ， 农户土地经营权入股后 ， 业主可以自主经营 ， 也可以采取 “ 公司 + 合作社 + 农户 ” 等方式对外发包经营 。 业主可以 向县级农业农村部门申请办理土地经营权证书 ， 并凭证书向金融机 构申请土地经营权抵押贷款。业主应向农户发放股权证（地票 ） ， 鼓励金融机构探索开展农户股权证 （ 地票 ） 质押贷款 。 村股份经济 合作社 、 农民合作社和农业企业等采取土地经营权入股的 ， 应依照 法律政策和章程规定开展生产经营活动 ， 不得损害农户土地承包权 等合法权益。 （三）因地制宜开展房票改革 1. 摸清闲置住宅现状 。 充分利用闲置宅基地和闲置住宅调查成 果 ， 摸清闲置住宅面积 、 结构及使用现状 ， 对具有开发使用价值的 闲置住宅进行登记备案，探索开展房票改革。 2. 准确把握房票内涵 。 农村房票 ， 是指村民将 农村 闲置住宅使 用权入股到公司 、 农民合作社等经营主体 ， 统一用于生产经营 ， 并 依据入股方式获取的股金或份额凭证 。 闲置住宅可以直接按住宅及 — 10 — 其宅基地使用面积入股 ， 也可以按评估价值入股 ， 具体股份设置和 分配办法由各方商定。房票应注明入股年限，原则上不低于 5 年 。 农户取得房票后，不得再申请新的宅基地。 3. 有序推进房票改革 。 村民取得房票后 ， 闲置住宅由经营主体 统一开发利用，开展文旅康养民宿等经营性项目并取得收益分红 。 鼓励金融机构探索开展房票 、 住宅使用 （ 收益 ） 权质 （ 抵 ） 押贷款 试点工作 。 村民以房票入股的 ， 提倡实行优先股制度 ， 也可以采取 “ 保底租金 + 股份分红 ” 的收益分配模式。 （四）加快农村产权交易市场建设 农村产权交易市场是促进农村各类资源资产有效利用和价值 发现 ， 赋予交易属性和金融属性 ， 拓展产权权能的重要平台 ， 也是 推进 “ 三票制 ” 农村产权制度改革的重要基础。要按照 “ 三票制 ” 改革目标要求，加快县级农村产权交易中心建设，力争到 2022 年 实现全覆盖 。 今年要完成将乐县农村产权交易中心建设 ， 沙县农村 产权交易中心应增设交易产品 ， 全面开展 “ 三票 ” 等农村资源资产 交易 。 加强农村产权交易中心基础建设 ， 按照 “ 统一交易平台 、 统 一信息发布 、 统一交易规则 、 统一交易鉴证 、 统一金融服务 ” 等要 求 ， 逐步完善功能模块 、 交易规则 、 服务方式和监管手段 ， 形成资 产评估 、 产权交易 、 抵 （ 质 ） 押担保 、 保险和产权处置等全链条服 务体系，促进城乡要素流动和融合发展。 三、保障措施 （一 ） 加强组织领导 。 市政府成立农村 “ 三票制 ” 改革工作领 — 11 — 导小组，市农业农村局、自然资源局、住建局、林业局、财政局 、 金融监管局 、 人行 、 银保监分局等为成员单位 ， 办公室设在市农业 农村局，具体负责农村 “ 三票制 ” 改革的调研、指导和协调工作 。 县 （ 市 、 区 ） 政府相应成立领导机构 ， 建立健全工作机制 ， 做好 “ 三 票制 ” 试点、推广及监督管理工作。乡镇政府成立土地整备中心 ， 负责开展有关调查统计 、 发展规划 、 对外招商 、 项目实施和利益分 配等具体业务 ， 协助抓好宅基地复垦及增减挂钩指标交易 、 集体经 营性建设用地入市等有关政策落实。 （二 ） 用好用活政策 。 认 真落实中央关于农村土地 、 宅基地 “ 三 权分置 ” 改革要求 ， 制定出台相关配套政策 ， 加快推进农村宅基地 确权登记颁证 。 结合加强农村宅基地管理 、 开展农村闲置宅基地和 闲置住宅盘活利用工作 ， 鼓励制度创新 ， 大胆先行先试 ， 力争在落 实村民 “ 一户一宅 ” 规定 、 闲置宅基地和闲置住宅退出补偿等方面 有新探索 、 新突破 ， 促进农村人口 、 劳动力和土地等各类资源有效 配置和高效利用。 （三 ） 强化资金支持 。 县级财政要加大对 “ 三票制 ” 改革的支 持力度 ， 整合好城乡建设用地增减挂钩 、 高标准农田建设 、 乡村振 兴、产业发展等扶持资金，重点用于闲置宅基地和闲置住宅收储 、 农田基本建设 、 产权交易市场建设和考核考评奖励 ， 调动乡镇 、 村 和农民的改革积极性。鼓励设立县级专项担保基金，为 “ 三票制 ” 改革提供担保服务 。 市级在安排年度新增建设用地指标时 ， 对试点 乡镇农村新型住宅小区建设给予倾斜；对 “ 三票制 ” 改革力度大 、 — 12 — 覆盖面广、成效好的乡镇进行奖励。 （四 ） 培育市场主体 。 多种形式发展农民合作社 、 土地股份合 作社 ， 引导成立乡镇股份经济合作联社 。 鼓励工商资本和社会资本 下乡，大力引进和培育有实力、有意愿、肯担当的农业龙头企业 ， 带动特色现代农业 、 休闲农业和文旅康养民宿等乡村产业发展 。 发 挥好国有林场在林票改革中的核心引领作用 ， 确保林场 、 村集体和 农户三方受益 。 鼓励各类市场主体参与农村土地 、 闲置宅基地和闲 置住宅盘活利用 ， 逐步培育形成有稳定需求 、 增值预期和多方受益 的地票、房票市场。 市直有关单位 ： 市司法局 、 财政局 、 自然资源局 、 住建局 、 农业农村 局、金融监管局 ，市人行、银保监局。 抄送：市委办公室。 市人大常委会办公室，市政协办公室。 三明市人民政府办公室 202 0 年 1 2 月 3 0 日印发