海南省人民政府关于印发推进预算管理改革指导意见的通知

海南省人民政府关于印发推进预算管理改革指导意见的通知琼府〔2016〕88号 各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位: 为进一步做好我省预算管理改革工作，现将《海南省人民政府关于推进预算管理改革的指导意见》印发给你们，请认真组织贯彻执行。 海南省人民政府2016年9月18日 （此件主动公开） 海南省人民政府关于推进预算管理改革的指导意见 为深入贯彻落实《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）精神，改进预算管理，深化预算改革，构建全面规范、公开透明的预算制度，现结合本省实际，提出以下意见。 一、提高思想认识，协同推进预算管理改革 推进预算管理改革涉及制度创新和利益关系调整，任务复杂艰巨，面临许多矛盾和困难。各市县要从大局出发，进一步提高认识，把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，充分认识推进预算管理改革对建立现代财政制度的重要意义，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，树立预算法治观念，实施依法理财。同时，预算管理改革涉及面广，与其他各项改革关联性强，各市县有关部门要积极沟通、紧密配合，使各项改革相互协调、相互促进，产生良性互动，确保预算管理改革取得实实在在的成效。 二、完善政府预算体系，提高预算编制水平 （一）强化综合预算编制。各市县要明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，逐步建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算统筹力度。政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30％部分，调入一般公共预算统筹使用；自2017年起，国有资本经营预算调入一般公共预算的比例逐年提高2-3个百分点，确保到2020年提高到30％。加大对社会保障的投入，做好社会保险基金结余的保值增值，实现社会保险基金预算的可持续运行。盘活预算单位实有账户资金，年底预算单位应将实有账户结转两年以上的财政性资金交回国库，由财政优先统筹用于安排下年度项目支出预算。 （二）健全预算标准体系。各市县要推进定员定额与实物费用定额相结合的基本支出定额标准体系，研究测算近3年预算部门公用经费的实际需求，评估现有公用经费定额标准，按照实事求是的原则，调整完善公用经费定额标准。厘清基本支出和项目支出的内涵界限，进一步优化基本支出和项目支出的保障结构，除经费自理事业单位外，逐步取消项目支出中用于本部门编制内人员经费和保障单位正常运转的支出。各市县要根据各部门的职能活动对现有预算项目进行清理、归并整合和分类管理，探索建立实用性和可操作性的项目支出定额标准，不断调整完善项目支出标准体系，逐步实现标准对规范项目支出预算管理的促进作用。 （三）细化预算编制内容。各市县要高度重视预算编制工作，加强项目前期评审论证，项目支出预算要细化到具体项目，每个项目要详细测算成本。合理预计实际支出水平，编制可执行性强的项目预算。前期工作未完成的项目当年度应仅安排前期工作经费，跨年度项目应按项目进度安排年度预算，严禁在一个年度按总投资安排，严禁在项目建设期安排项目质保金。从2017年起，各市县部门预算项目细化率不得低于70％。各市县预算应当同时编列功能分类和经济分类，原则上功能分类应当细化到项级，经济分类应当细化到款级。 （四）提高部门预算比重。各市县要编实、编细、编准支出预算，对于已明确实施部门的项目，原则上要纳入相应部门预算，不得纳入政府预留。将部门的收入和支出全部纳入相应部门预算，全面、准确反映各部门各项收入和支出情况，提高部门预算的完整性。严控政府预留项目，原则上政府预留仅安排预备费、基本支出预留、政府偿债资金、未明确实施部门的项目预算和预计需要开展的改革支出，降低政府预留支出比例，提高部门预算比重。从2017年起，各市县部门预算占比（部门预算/部门预算与政府预留之和）不得低于70％。 （五）加强预算管理系统使用。各市县要发挥预算管理系统的基础支撑作用，对没有进入项目库的项目一般不得安排预算。规范项目设置，实行项目名称和项目代码唯一制，年初安排、年中追加的项目全部纳入项目库管理，实施项目全周期滚动管理，逐步完善项目退出机制。加强预算管理系统培训，强化预算管理系统使用，提高预算资金管理效率。 三、改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制 （一）推进社会保险基金可持续运行。对于社会保险体制不顺、人口老龄化、农垦系统停保断保等因素叠加造成的养老保险和医疗保险基金收支缺口不断扩大问题，各市县政府要高度重视，尽职尽责，多方筹集资金，加强征缴，减少停保断保，实现应缴尽缴。预计预算年度将出现养老保险基金滚存结余不足1个月的市县，年初预算必须从一般公共预算、土地出让收入、国有资本收益等渠道筹集资金，补充养老保险基金。严格基金支出管理，减少和杜绝退休审批、缴费基数核定、保险待遇计发等管理方面的漏洞，控制基金支出管理上的道德风险，积极防范和化解基金运行带来的财政风险，确保社会保险基金可持续运行。 （二）改进年度预算控制方式。预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。收入预算从约束性转向预期性，各市县要根据年度经济形势和政策调整等因素，参考本年度预算执行情况，科学预测下年度收入预算，不得以支出需要反算预计收入。特别是政府性基金收入项目，要实事求是预测，严禁人为提高预测收入。按规定程序批准后，各市县可为公益性事业发展编列赤字，并通过委托省政府代发政府债券予以弥补。 （三）建立跨年度预算平衡机制。各市县要根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，只能用于弥补财政赤字或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。 （四）试行编制补充项目预算。为保障公益性事业发展，加快预算执行，各市县可试行编制补充项目预算，但要严控补充项目预算规模，不得超过一般公共预算支出的10％。补充项目预算与正式预算一并提交本级人大审议。人大批复后，预算年度内项目开始实施并需要支付资金时，通过预拨资金解决。预拨资金实际支出数通过本年度盘活存量资金或下年度预算安排冲抵。 （五）推行中期财政规划管理。从2016年开始，各市县要组织编制2017-2019年三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重点项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。各市县的中期财政规划要与各行业部门“十三五”规划相衔接。各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，年度预算优先安排三年滚动财政规划中的项目。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制和储备机制。 四、加强预算执行管理，提高财政支出绩效 （一）硬化预算约束。经本级人民代表大会批准的预算，各市县应当严格执行。先有预算后有支出，未列入预算的不得支出。严格控制项目预算调整，建立预算调整考核机制，同一个年度内同一部门调整项目次数较多的，核减一定比例的下年度项目支出预算。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排或者调整当年预算支出结构、动用结余资金等方式解决。 （二）活用预算资金。各市县要完善资金使用方式，用活、用好预算资金。以省级各部门下放项目审批权限为契机，市县政府应在编制下年度预算或年初制定统筹资金使用计划时，指导部门安排项目，纵向将中央、省、市县三级财政安排的项目资金，横向将市县域内有关专项资金，实行政府统筹安排，部门分开使用，实现财政资金“一个漏斗向下”。制定政府购买服务指导性目录，逐步扩大政府购买服务的范围和规模，全面推广政府购买服务。对竞争性领域的专项转移支付要逐步改变行政性分配方式，探索实行股权投资、政府投资基金等市场化运作模式。将所有由财政预算安排、补贴到个人的各类补贴资金，全部实行国库集中支付，纳入“一卡通”发放。 （三）简化预算执行审批。各市县政府要简政放权，简化预算执行审批环节，缩短预算执行审批流程，减少预算执行审批时间。在资金分配方面，对于市县级财力安排的项目，市县政府应在编制年初预算时加强指导，严格把关，充分论证；部门预算已明确到项目的，经人民代表大会批准即可执行。对于上级专项转移支付，市县政府应提前介入，在各主管部门向上级申报项目前把关。上级“带帽”下达的专项转移支付，原则上由主管部门提出申请，财政部门审批即可使用资金；上级切块下达的专项转移支付，市县应简化审批流程，确保在收到专项转移支付资金后30日内完成分配。在项目调整方面，市县应简化审批流程，确保在30日内完成调整。在资金拨付方面，项目预算指标已下达到预算单位的，除上级有特殊规定外，由预算单位按照规定直接向同级财政国库执行机构申请报账支出。 （四）加快预算资金拨付。各市县要及时批复部门预算，经本级人民代表大会批准后，市县财政部门应当在20日内向本级各部门批复预算；各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后15日内向所属各单位批复预算。省财政厅下达新增地方政府债券额度后，各市县要在2个月内完成预算调整。对于省级提前下达的转移支付资金，各市县要提前筹划项目，提前组织项目实施，若项目需要支出可按规定提前预拨，同时要将省级提前下达的资金全额纳入下年度预算。各市县接到一般性转移支付或专项转移支付后，应在30日内正式下达到本级部门及下级政府。 五、规范政府债务管理，防范化解财政风险 （一）规范举债融资机制。各市县确需举借债务的，由省级政府代为举借，乡镇政府不得举借债务。政府举债采取政府债券方式。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。同时，要防止隐性债务，防范债务风险，除外债外，各市县政府及其部门不得违反《中华人民共和国预算法》，为任何企事业单位或个人举借债务提供担保，否则一律视为无效担保。 （二）实行规模控制和分类管理。政府债务规模实行限额管理，市县政府举债规模不得突破省批准的限额。政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。为没有收益的公益事业举借的债务为一般债务，通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理，以一般公共预算收入偿还。为有一定收益的公益事业举借的债务为专项债务，通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）加强债券资金使用管理。政府举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。严格筛选地债使用项目，新增债券方面，对于前期准备工作未完成的项目和可上可不上的项目，一律不安排新增地债资金，控制举债规模；置换债券方面，对于审计未出具竣工决算报告、未与债权人谈判成功等当年无法置换的债务，一律不安排置换债券资金，防止出现双重付息的状况。 （四）建立风险预警和化解机制。各市县要建立以债务率、新增债务率、偿债率和逾期债务率等为指标的债务风险预警体系。债务率超过100％的市县要积极采取有效措施，逐步降低债务风险，原则上不得新增债务限额。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的部分，各市县应在2018年8月前，通过地方政府债券置换。尤其是未到期的债务，要积极与债权人进行谈判，争取提前置换，以降低利息负担，优化期限结构。各市县要制定债务风险应急处置预案，出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、优化支出结构、处置存量资产等方式多渠道筹集资金偿还债务。 六、推进预决算公开，建立透明预算制度 （一）规范预决算公开。各市县应当结合工作实际制定预决算公开实施方案，规范工作流程，明确预决算公开的主体、时间和方式。财政部门负责公开同级政府预决算，各部门（单位）负责公开本部门（单位）预决算。各部门（单位）应当自本级财政部门批复预决算及相关信息形成或变更之日起20日内主动公开。公开以政府或部门、单位门户网站为主要平台，并保持长期公开状态。各部门（单位）要设立预算公开专栏，汇总集中公开信息，便于社会公众查询监督。没有门户网站的部门和单位要通过本级政府门户网站、县乡镇服务大厅、社区（村组）公示栏或广播、电视等进行公开。对公开过程中社会关切的问题，要及时回应、规范整改、完善制度。 （二）细化公开内容。各市县要立足面向基层、贴近群众的实际，进一步细化公开内容，重点公开教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、涉农补贴等民生支出情况，包括项目名称、预算规模、补助标准、发放程序、资金分配结果等。对于分配到人（户）的财政资金，应当公开补助对象的姓名、地址、补助金额等详细情况。 （三）推进专项资金信息公开。按照“谁主管、谁负责、谁公开”的原则，健全完善专项资金信息公开机制。从2016年起，各市县要定时公开专项资金目录和资金管理办法，及时公开专项资金项目申报指南和分配结果，逐步实现专项资金申报评审、分配使用、绩效评价等全过程公开。 相关稿件